La diffusione delle reti di telecomunicazione può giustificare la compressione della tutela del paesaggio? È possibile eliminare per legge il vincolo paesaggistico che grava sui terreni soggetti a uso civico per accelerare la realizzazione delle infrastrutture? Fino a che punto il legislatore può spingersi nel semplificare i procedimenti amministrativi senza entrare in conflitto con la Costituzione?
Ha risposto a queste domande la Corte Costituzionale con la sentenza n. 121, depositata il 6 luglio 2026, che interviene su una delle misure introdotte per accelerare la diffusione delle reti di telecomunicazione. La Consulta ha infatti dichiarato l'illegittimità costituzionale dell'art. 54-bis del D.Lgs. n. 259/2003 nella parte in cui esclude, per gli impianti realizzati su terreni gravati da uso civico, l'applicazione del vincolo paesaggistico previsto dall'art. 142, comma 1, lettera h), del D.Lgs. n. 42/2004.
Rimane invece pienamente valida la diversa previsione che esonera tali interventi dall'autorizzazione al mutamento di destinazione d'uso disciplinata dall'art. 12 della Legge n. 1766/1927, ritenuta dalla Consulta una legittima misura di semplificazione amministrativa.
Impianti di telecomunicazione su terreni gravati da uso civico: la Consulta fissa il limite della semplificazione
La pronuncia trae origine da un procedimento avviato davanti al Commissario competente per la liquidazione degli usi civici, chiamato a pronunciarsi sulla legittimità dell'occupazione di un terreno di proprietà collettiva destinato all'installazione di un'infrastruttura di telecomunicazione.
Nel giudizio era stata contestata la possibilità di realizzare l'intervento facendo applicazione dell'art. 54-bis del D.Lgs. n. 259/2003, disposizione che, per gli impianti di telecomunicazione realizzati su terreni gravati da uso civico, escludeva sia la necessità dell'autorizzazione al mutamento di destinazione d'uso prevista dalla Legge n. 1766/1927 sia, soprattutto, l'applicazione del vincolo paesaggistico previsto dall'art. 142, comma 1, lettera h), del D.Lgs. n. 42/2004.
Nel decidere se tale disciplina fosse applicabile al caso concreto, il Commissario ha ritenuto che alcune delle deroghe introdotte dal legislatore potessero entrare in conflitto con i principi costituzionali posti a tutela del paesaggio e ha quindi sospeso il giudizio, sollevando questione di legittimità costituzionale dell'art. 54-bis del Codice delle comunicazioni elettroniche.
L'art. 54-bis del Codice delle comunicazioni elettroniche e le due diverse semplificazioni
Per comprendere il significato della pronuncia è necessario fare un passo indietro e ricordare quale fosse la finalità perseguita dall'art. 54-bis del Codice delle comunicazioni elettroniche.
La disposizione è stata introdotta nell'ambito delle misure dirette ad accelerare l'attuazione del PNRR e a favorire il raggiungimento degli obiettivi europei di digitalizzazione e connettività, nella consapevolezza che la diffusione delle reti di comunicazione elettronica ad alta velocità rappresenta una delle infrastrutture strategiche per la competitività del Paese. Proprio per questo motivo il legislatore ha previsto una serie di misure di semplificazione volte a ridurre gli adempimenti necessari per la realizzazione degli impianti.
La stessa Corte costituzionale riconosce che tali finalità sono pienamente legittime e che le esigenze di semplificazione amministrativa trovano una giustificazione nella rilevanza pubblica delle infrastrutture di telecomunicazione. La questione sottoposta alla Consulta, quindi, non riguarda l'opportunità di favorire lo sviluppo delle reti, bensì gli strumenti individuati dal legislatore per conseguire questo obiettivo.
I giudici delle leggi hanno distinto nettamente le due previsioni contenute nell'art. 54-bis del D.Lgs. n. 259/2003.
La prima riguarda l'esclusione dell'autorizzazione al mutamento di destinazione d'uso dei terreni gravati da uso civico prevista dall'art. 12 della Legge n. 1766/1927. Secondo la Consulta, questa scelta non contrasta con la Costituzione, poiché rappresenta una misura di semplificazione procedimentale che non altera la natura collettiva dei beni né il loro regime di indisponibilità. Il mutamento di destinazione, infatti, non equivale a un'alienazione del bene e può continuare a perseguire un'utilità per la collettività titolare degli usi civici.
Diversa è invece la seconda previsione della norma, quella che escludeva l'applicazione del vincolo paesaggistico previsto dall'art. 142, comma 1, lettera h), del D.Lgs. n. 42/2004. È proprio questa parte dell'art. 54-bis che la Corte ha ritenuto incompatibile con l'art. 9 della Costituzione.
La semplificazione amministrativa non può eliminare la tutela del paesaggio
Nel motivare la propria decisione, la Consulta ha osservato che il legislatore può certamente semplificare i procedimenti amministrativi e favorire la realizzazione delle infrastrutture considerate strategiche; può persino valutare in via generale la compatibilità del mutamento di destinazione d'uso con il regime dei terreni gravati da uso civico.
Ciò che non può fare, invece, è eliminare integralmente uno degli strumenti attraverso i quali l'ordinamento tutela il paesaggio. Il mutamento di destinazione d'uso non determina infatti il venir meno del vincolo paesaggistico e i due profili restano distinti.
Mentre il primo riguarda la gestione del bene collettivo e può essere oggetto di una valutazione legislativa generale, il secondo richiede necessariamente una verifica riferita allo specifico contesto territoriale e alle caratteristiche dell'intervento proposto.
Da qui il principio secondo cui «semplificare non può condurre alla negazione in radice di ogni garanzia di tutela ambientale».
Il bilanciamento tra sviluppo delle reti di telecomunicazione e tutela ambientale
Nel motivare la propria decisione, la Corte ha anche ricostruito l'evoluzione della disciplina del Codice delle comunicazioni elettroniche.
Prima dell'introduzione dell'art. 54-bis, la normativa già prevedeva procedure semplificate per la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazione, ma continuava a fare salve le disposizioni poste a tutela dei beni ambientali e paesaggistici. L'autorizzazione alla realizzazione degli impianti non poteva quindi prescindere dalla verifica della compatibilità con il vincolo paesaggistico eventualmente gravante sull'area interessata.
Secondo la Consulta, l'art. 54-bis ha segnato un vero e proprio "cambio di passo", perché non si è limitato a semplificare il procedimento amministrativo, ma ha eliminato in via generale il sistema di garanzie connesso al vincolo paesaggistico per tutte le aree gravate da uso civico interessate da interventi di telecomunicazione. In questo modo il legislatore ha operato una valutazione preventiva e astratta di prevalenza dell'interesse alla diffusione delle reti rispetto alla tutela del paesaggio, senza lasciare spazio ad alcuna valutazione riferita al caso concreto.
Il punto di equilibrio tra questi interessi va invece ricercato all'interno del procedimento amministrativo, attraverso le valutazioni demandate alle amministrazioni competenti e nel rispetto del principio di proporzionalità.
Semplificazione amministrativa e tutela del paesaggio: gli effetti della decisione
La decisione della Consulta non impedisce la realizzazione delle infrastrutture di telecomunicazione sui terreni gravati da uso civico, né mette in discussione il carattere strategico delle reti digitali o le esigenze di accelerazione dei relativi interventi.
Viene però meno l'esclusione automatica del vincolo paesaggistico introdotta dall'art. 54-bis del Codice delle comunicazioni elettroniche. Per questi interventi tornerà quindi ad applicarsi il regime ordinario previsto dall'art. 142, comma 1, lettera h), del D.Lgs. n. 42/2004, con la conseguenza che la compatibilità paesaggistica dovrà essere valutata secondo le ordinarie regole poste a tutela del territorio.
Sì quindi alle misure di semplificazione amministrativa per favorire la realizzazione di infrastrutture strategiche, ma sempre nel limite di quanto previsto dall'art. 9 della Costituzione e senza eliminare in modo generalizzato gli strumenti attraverso i quali viene garantita la tutela del paesaggio. Il bilanciamento tra gli interessi deve continuare a essere svolto caso per caso, nell'ambito del procedimento amministrativo e sulla base delle caratteristiche del singolo intervento.
