Incentivi alle funzioni tecniche: la Corte dei Conti su ribasso, opzioni ed economie di gara

Negli affidamenti diretti, l’incentivo alle funzioni tecniche va calcolato sull’importo del progetto o su quello ribassato? Le opzioni contrattuali vanno trattate come modifiche del contratto o come nuovi affidamenti? È possibile utilizzare le economie di gara per finanziare incentivi non previsti nel quadro economico iniziale? E chi può qualificare un servizio come “di particolare importanza”, quando proprio da quella valutazione discende l’erogazione dell’incentivo?

Sono questioni che incidono in modo diretto sulla gestione quotidiana degli appalti pubblici e che, se affrontate in modo approssimativo, espongono le amministrazioni a profili di irregolarità contabile. Su questi aspetti è intervenuta la Corte dei Conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia, con la deliberazione n. 475/2025, offrendo un chiarimento articolato ma, soprattutto, molto netto, perché interviene su nodi che ricorrono spesso nella pratica delle stazioni appaltanti.

La delibera della Corte dei Conti sugli incentivi alle funzioni tecniche (art. 45)

La deliberazione prende le mosse da una serie di quesiti formulati da un ente locale e affronta in modo sistematico i principali nodi applicativi dell’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti).

Il parere non si limita a fornire risposte puntuali, ma ricostruisce il perimetro dell’istituto, muovendosi lungo quattro direttrici fondamentali:

• la base di calcolo dell’incentivo in presenza di ribasso;
• il trattamento delle opzioni contrattuali;
• la possibilità di utilizzare le economie di gara;
• la qualificazione dei servizi e delle forniture di particolare importanza.

In tutti questi passaggi, i giudici contabili mantengono una linea coerente, richiamando costantemente la ratio dell’incentivo e il suo carattere eccezionale sul piano retributivo.

Incentivi alle funzioni tecniche: il quadro normativo di riferimento

Per comprendere la risposta della Corte dei Conti è utile, prima di tutto, circoscrivere con precisione il quadro normativo di riferimento entro cui si colloca il parere.

Il punto di partenza è l’art. 45 del D.Lgs. n. 36/2023, che disciplina gli incentivi alle funzioni tecniche e ne definisce in modo piuttosto puntuale i presupposti applicativi. La norma lega il riconoscimento degli incentivi agli stanziamenti previsti per le singole procedure di affidamento, fissando un limite massimo pari al 2% dell’importo posto a base della procedura. Non si tratta, quindi, di una misura automatica, ma di una scelta che l’amministrazione è chiamata a compiere nella fase di programmazione della spesa, all’interno del quadro economico dell’intervento.

Accanto a questa disposizione, assumono rilievo le regole sulle modifiche contrattuali, oggi disciplinate dall’art. 120 del Codice, che consente proroghe, prestazioni aggiuntive e rinnovi solo in presenza di presupposti rigorosi e con effetti giuridici ben distinti. È proprio su questa distinzione che la Corte dei Conti innesta il ragionamento relativo alla riconoscibilità degli incentivi in caso di estensione o modifica del contratto.

Un ulteriore tassello è rappresentato dall’art. 32 dell’Allegato II.14, che individua i servizi e le forniture di particolare importanza. La norma chiarisce quando, per qualità o importo delle prestazioni, è necessario nominare un direttore dell’esecuzione distinto dal RUP, condizione che diventa a sua volta rilevante ai fini dell’applicazione del sistema incentivante nei contratti di servizi e forniture. Anche qui il legislatore non introduce automatismi, ma richiede una valutazione concreta, fondata su criteri oggettivi e verificabili.

È all’interno di questo assetto normativo – che tiene insieme programmazione della spesa, disciplina delle modifiche contrattuali e qualificazione degli affidamenti più complessi – che va letta la deliberazione della Corte dei Conti Lombardia e, più in generale, l’intero impianto dell’art. 45 del Codice dei contratti.

Incentivi tecnici e art. 45: l’analisi della delibera della Corte dei Conti

Incentivi tecnici e ribasso d’asta: come si calcola la base di riferimento

Sul primo quesito, la Corte chiarisce un punto spesso oggetto di equivoci: il limite massimo del 2% va riferito all’importo posto a base della procedura di affidamento, non all’importo contrattuale risultante dal ribasso.

La scelta è coerente con la ratio dell’istituto. L’attività che si intende incentivare si colloca infatti a monte dell’affidamento, nella fase in cui il personale è chiamato a svolgere le funzioni tecniche. Il ribasso economico, al contrario, è un dato che emerge solo a valle della procedura e, proprio per questo, non può incidere sulla base di calcolo dell’incentivo.

La Corte richiama, però, un’importante precisazione: nei casi in cui l’amministrazione deleghi a terzi la gestione della procedura – come avviene per gli appalti aggregati o gli accordi quadro – il calcolo deve essere effettuato sull’importo effettivamente affidato, già al netto del ribasso, poiché l’attività di gara non è stata svolta dal personale dell’ente.

Opzioni contrattuali e incentivi: proroga, rinnovo o modifica del contratto?

Il secondo blocco di chiarimenti riguarda le opzioni contrattuali. Qui la Corte dei Conti richiama la distinzione, ben nota in giurisprudenza, tra rinnovo e proroga.

Al di là del nomen utilizzato dalle parti, ciò che conta è la sostanza dell’operazione:

• il rinnovo comporta una nuova negoziazione del rapporto e configura un nuovo affidamento diretto;
• la proroga, anche tecnica, si risolve invece in una modifica del contratto, limitata allo spostamento della scadenza o all’estensione di prestazioni già previste.

Alla luce di questa distinzione, la Corte afferma che, quando si è in presenza di una reale modifica dell’originario contratto – come nel caso di proroghe o prestazioni aggiuntive consentite dall’ordinamento – l’incentivo può essere riconosciuto solo se rientra nello stanziamento del contratto ed è parametrato al valore della modifica.

Eventuali soglie economiche per l’accesso agli incentivi restano rimesse alla discrezionalità dell’amministrazione, nei limiti consentiti dalla normativa.

Incentivi e economie di gara: perché non possono essere utilizzate

Sul tema delle economie di gara, la posizione della Corte è particolarmente chiara. Se il quadro economico iniziale non prevede uno specifico stanziamento per gli incentivi, non è legittimo utilizzare le economie maturate sull’affidamento per finanziare successivamente l’incentivo.

La normativa sugli incentivi, derogando al principio di onnicomprensività della retribuzione, è di stretta interpretazione e trova copertura esclusivamente negli stanziamenti previsti per le singole procedure. Ne discende che la definizione preventiva delle attività incentivate e degli importi destinati non è una semplice facoltà, ma un presupposto imprescindibile dell’istituto.

Servizi e forniture di particolare importanza: quando scatta l’incentivo

Da ultimo, la Corte affronta il tema della qualificazione dei servizi e delle forniture di particolare importanza ai sensi dell’art. 32 dell’Allegato II.14.

Pur rientrando nella discrezionalità dell’ente la definizione, con atto generale, dei criteri applicativi dell’art. 45, la qualificazione concreta di un singolo affidamento come “di particolare importanza” non può essere generica o automatica.

Si tratta di una valutazione complessa, che deve essere assistita da un adeguato corredo motivazionale e dimostrare la ricorrenza effettiva dei presupposti normativi: complessità tecnologica, pluralità di competenze, utilizzo di processi innovativi, rilevanza organizzativa.

La giurisprudenza contabile richiamata evidenzia come questo requisito rappresenti il presupposto applicativo del sistema incentivante e, proprio per questo, debba essere verificato con particolare rigore, nel rispetto dei principi di trasparenza, imparzialità e prevenzione dei conflitti di interesse.

Incentivi alle funzioni tecniche: le conclusioni operative della Corte dei Conti

Dalla deliberazione della Corte dei Conti Lombardia emerge un quadro molto chiaro. L’incentivo va calcolato sull’importo posto a base della procedura, salvo i casi in cui l’affidamento sia gestito integralmente da soggetti terzi. Le opzioni contrattuali e le prestazioni aggiuntive incidono sugli incentivi solo come modifiche contrattuali, entro lo stanziamento previsto e in proporzione al loro valore. Le economie di gara non possono essere utilizzate per finanziare incentivi non programmati. La qualificazione di servizi e forniture di particolare importanza richiede una motivazione puntuale, oggettiva e verificabile.

Il senso della delibera è piuttosto chiaro per chi lavora ogni giorno sugli affidamenti: l’art. 45 del Codice non prevede automatismi. Gli incentivi non scattano da soli e non si recuperano a posteriori. Funzionano solo se sono pensati prima, inseriti correttamente nel quadro economico e coerenti con l’impianto complessivo della procedura. È lì che si gioca la partita, nella fase iniziale, quando si programma la spesa e si costruisce l’affidamento. Tutto il resto viene dopo, ma non può rimediare a ciò che non è stato previsto all’inizio.