L’avvio di una procedura di riscossione presso terzi, destinata a consentire il recupero di un debito tributario, può essere considerato un impegno vincolante al pagamento ai fini della partecipazione a un appalto pubblico? E quali conseguenze derivano dall’estinzione del debito quando questa interviene dopo la scadenza dell’offerta, ma prima che la stazione appaltante abbia concluso le verifiche sui requisiti generali?
La questione riguarda l’applicazione dell’art. 94, comma 6, del D.Lgs. n. 36/2023, che prevede l’esclusione automatica per violazioni gravi e definitivamente accertate degli obblighi tributari, riconoscendo tuttavia rilevanza al pagamento, all’estinzione del debito o all’assunzione di un impegno vincolante, purché perfezionati anteriormente alla scadenza del termine di presentazione dell’offerta.
Con la sentenza 22 ottobre 2026, n. 16747, il TAR Lazio, Roma, Sez. I, ha affrontato il rapporto tra questa disposizione e la procedura di riscossione disciplinata dall’art. 48-bis del d.P.R. n. 602/1973, pronunciandosi sull’esclusione di un operatore economico il cui debito fiscale era stato integralmente estinto attraverso un pignoramento presso terzi, ma soltanto dopo la scadenza dell’offerta.
Esclusione per irregolarità fiscale: il caso dell'affidamento diretto
La vicenda ha riguardato un affidamento diretto di lavori gestito tramite MePA, nell’ambito del quale la stazione appaltante, durante le verifiche preliminari all’affidamento, ha rilevato un esito negativo relativo alla regolarità fiscale dell’unico operatore che aveva presentato un’offerta entro il termine del 7 agosto 2026.
A seguito della richiesta di chiarimenti, l’impresa ha rappresentato di aver aderito a procedure agevolate e di avere piani di rateizzazione attivi, mentre per due cartelle di pagamento, dell’importo complessivo di poco più di 9mila euro, risultava già avviata una procedura ai sensi dell’art. 48-bis del d.P.R. n. 602/1973, relativa a un credito vantato nei confronti di un soggetto pubblico per oltre 11mila euro.
La verifica era stata richiesta prima della scadenza dell’offerta e aveva successivamente dato luogo a un pignoramento presso terzi, attraverso il quale il debito tributario è stato integralmente estinto.
Nonostante il pagamento, la stazione appaltante ha disposto l’esclusione, avendo riscontrato che alla scadenza del termine di presentazione dell’offerta permaneva una violazione fiscale grave e definitivamente accertata, non superata dalla documentazione prodotta dall’impresa né dalle verifiche effettuate attraverso il FVOE.
L’operatore ha contestato il provvedimento sostenendo che la procedura di riscossione, essendo stata avviata prima dell’offerta e avendo interessato somme sufficienti a soddisfare il debito, dovesse assumere rilievo indipendentemente dalla data del pagamento effettivo, potendo essere equiparata a un impegno vincolante già assunto nei confronti dell’erario, con conseguente inapplicabilità della causa di esclusione.
Art. 94 del Codice appalti: quando l'irregolarità fiscale comporta l'esclusione
L’art. 94, comma 6, del D.Lgs. n. 36/2023 dispone l’esclusione dell’operatore economico che abbia commesso violazioni gravi e definitivamente accertate degli obblighi relativi al pagamento delle imposte e tasse o dei contributi previdenziali, rinviando all’Allegato II.10 per l’individuazione delle violazioni rilevanti.
Per gli obblighi tributari, la gravità è collegata all’omesso pagamento di importi superiori a 5.000 euro, mentre la definitività ricorre quando la violazione risulta da sentenze o atti amministrativi non più soggetti a impugnazione, secondo una disciplina che ammette comunque la possibilità di evitare l’esclusione qualora l’operatore abbia adempiuto ai propri obblighi, abbia assunto un impegno vincolante al pagamento o il debito sia stato integralmente estinto.
La disposizione subordina però tali effetti al perfezionamento del pagamento, dell’estinzione o dell’impegno anteriormente alla scadenza del termine di presentazione dell’offerta, attribuendo quindi rilievo alla posizione tributaria dell’operatore in quel momento e non alla sola situazione esistente quando la stazione appaltante conclude le verifiche.
Quando la situazione debitoria si modifica nel corso della procedura, occorre pertanto distinguere l’eventuale regolarizzazione intervenuta prima della presentazione dell’offerta dal pagamento effettuato successivamente, anche qualora quest’ultimo preceda l’adozione del provvedimento di esclusione.
Nel caso esaminato, il TAR ha ritenuto che la violazione fiscale fosse già perfezionata prima della scadenza del termine per la presentazione delle offerte e che l’estinzione intervenuta successivamente non potesse superare la mancanza originaria del requisito, richiamando anche l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato n. 15/2013 sulla funzione delle cause di esclusione tributarie, poste a tutela dell’affidabilità degli operatori e dell’interesse dell’amministrazione a non contrarre con soggetti gravati da inadempimenti fiscali significativi.
Pignoramento presso terzi e impegno vincolante al pagamento: cosa cambia negli appalti
La controversia ha posto il problema di ricondurre la procedura avviata ai sensi dell’art. 48-bis del d.P.R. n. 602/1973 alla nozione di impegno vincolante al pagamento prevista dall’art. 94, comma 6, del Codice, considerando che la verifica presso l’Agenzia delle Entrate-Riscossione era stata richiesta prima della scadenza dell’offerta e aveva interessato somme superiori all’importo del debito tributario.
L’art. 48-bis disciplina le verifiche che determinate amministrazioni e società pubbliche devono effettuare prima di eseguire pagamenti superiori a 5.000 euro, prevedendo, in presenza di inadempimenti derivanti da cartelle di pagamento per un importo complessivo almeno pari a tale soglia, la sospensione del pagamento e la segnalazione all’agente della riscossione, affinché possa procedere al recupero delle somme dovute.
La procedura prende dunque avvio da una situazione di inadempimento tributario e permette all’agente della riscossione di agire sulle somme che un terzo dovrebbe corrispondere al contribuente, senza che la sua attivazione comporti necessariamente l’immediata estinzione del debito o una modifica degli obblighi tributari originari.
Il TAR ha escluso che l’avvio di questa procedura possa integrare l’impegno vincolante richiesto dal Codice, poiché la verifica e il successivo pignoramento presso terzi costituiscono strumenti di riscossione coattiva che presuppongono l’esistenza di un’inadempienza tributaria, senza comportare l’assunzione, da parte del contribuente, di un obbligo di pagamento idoneo a impedire l’esclusione.
I giudici hanno richiamato la dilazione prevista dall’art. 19 del d.P.R. n. 602/1973, evidenziando la differenza rispetto a una procedura che interviene su somme dovute al contribuente da un terzo per consentire all’agente della riscossione di soddisfare il credito erariale.
La dilazione riguarda infatti una diversa regolamentazione dell’obbligazione tributaria, mentre il pignoramento rappresenta uno strumento attraverso il quale l’amministrazione finanziaria procede al recupero di un credito rimasto insoddisfatto, senza che l’esistenza di somme sufficienti al pagamento possa essere equiparata a un impegno vincolante già perfezionato.
Neppure la circostanza che il pignoramento abbia successivamente condotto all’integrale estinzione del debito è stata ritenuta idonea a modificare questa conclusione, poiché l’effetto liberatorio del pagamento non può essere anticipato alla data di avvio della procedura esecutiva soltanto perché il credito aggredito risultava capiente.
Secondo il TAR, la ricorrente aveva quindi assimilato una situazione di inadempimento tributario a una modalità concordata di adempimento, trascurando che la finalità di tutela dell’erario, comune ai due istituti, non ne rende equivalenti gli effetti ai fini della partecipazione agli appalti pubblici.
Irregolarità fiscale e legittimo affidamento: gli obblighi dell'operatore economico
L’operatore aveva inoltre invocato il legittimo affidamento, sostenendo di aver ritenuto regolare la propria posizione fiscale anche perché le cartelle interessate dalla procedura di riscossione non risultavano disponibili, secondo quanto rappresentato in giudizio, per l’attivazione degli ordinari strumenti di rateizzazione o definizione agevolata.
Il TAR ha respinto anche questa censura, rilevando che le cartelle risultavano già notificate, senza che la ricorrente avesse dimostrato il contrario, e ha richiamato il principio di autoresponsabilità, secondo cui l’operatore economico è tenuto a verificare la propria posizione e a sopportare le conseguenze delle irregolarità riconducibili alla propria sfera di diligenza.
La tutela del legittimo affidamento presuppone infatti una condizione di incolpevolezza che, alla luce della documentata notifica degli atti tributari, i giudici non hanno ravvisato nella vicenda esaminata, non potendo la difficoltà di accesso agli strumenti di regolarizzazione prospettata dall’operatore prevalere sulla conoscenza di obblighi tributari già formalmente contestati.
Debiti fiscali e appalti: quando il pagamento non evita l'esclusione
Il TAR Lazio ha respinto il ricorso e confermato la legittimità dell’esclusione, ritenendo che l’estinzione del debito tributario, intervenuta dopo la scadenza dell’offerta, non potesse superare una causa di esclusione già perfezionata, né che l’avvio della procedura di riscossione presso terzi costituisse un impegno vincolante al pagamento ai sensi dell’art. 94, comma 6, del Codice.
La verifica della regolarità fiscale richiede quindi di distinguere gli strumenti attraverso i quali l’operatore adempie o assume validamente l’obbligo di pagamento dalle procedure esecutive attivate per il recupero coattivo delle somme, tenendo conto del momento in cui si sono perfezionate le condizioni previste dal Codice per evitare l’esclusione.
Per gli operatori economici, questo aspetto assume particolare rilievo in presenza di cartelle già interessate da procedure di riscossione, poiché la titolarità di crediti verso soggetti pubblici o l’esistenza di somme sottoposte a pignoramento non consentono di considerare automaticamente soddisfatti gli obblighi tributari ai fini della partecipazione agli appalti.
La circostanza che l’erario possa recuperare integralmente il proprio credito attraverso una procedura esecutiva non modifica, di per sé, la posizione fiscale dell’operatore alla scadenza dell’offerta, quando non sia intervenuto un pagamento, un’estinzione o un impegno vincolante giuridicamente idoneo secondo quanto previsto dal Codice.
