Scelta tra lotto unico o gara multilotto: interviene il Consiglio di Stato

La suddivisione in lotti è davvero la regola negli appalti pubblici? Oppure la stazione appaltante può ancora legittimamente optare per un lotto unico quando lo ritiene funzionale al risultato da raggiungere? E soprattutto, fino a che punto il favor per le PMI può comprimere le esigenze di efficienza organizzativa e di buona gestione del servizio?

Se da una parte la suddivisione viene spesso evocata come strumento privilegiato per favorire l’accesso delle piccole e medie imprese e ampliare la platea dei potenziali concorrenti, in nome del favor partecipationis, dall’altro lato la frammentazione dell’appalto rischia di compromettere l’unitarietà della gestione, di moltiplicare i centri di responsabilità e di rendere più oneroso il governo complessivo del contratto.

È in questo spazio che si colloca il principio del risultato, oggi espressamente codificato dal nuovo Codice dei contratti pubblici all’art. 1, che impone alla stazione appaltante di orientare le proprie scelte non verso modelli astrattamente proconcorrenziali, ma verso la soluzione più idonea a garantire efficienza, efficacia e qualità della prestazione, in funzione dell’interesse pubblico concreto da soddisfare.

La sentenza del Consiglio di Stato del 2 dicembre 2025, n. 9462, si inserisce esattamente in questo contesto e affronta in modo diretto il rapporto tra scelta del lotto unico, natura del servizio e perimetro del sindacato giurisdizionale, chiarendo come il favor per la concorrenza non possa essere letto in termini assoluti, né trasformarsi in un vincolo automatico alla discrezionalità organizzativa della stazione appaltante.

Lotto unico e concorrenza: quando la scelta è legittima?

La controversia nasce da una procedura di gara indetta come lotto unico per l’affidamento di un insieme articolato di servizi, caratterizzati da una pluralità di prestazioni tra loro connesse, ma non del tutto sovrapponibili sotto il profilo tecnico-operativo.

Proprio questa articolazione del servizio è stata posta a fondamento del ricorso in primo grado, nel quale un OE ha sostenuto che la stazione appaltante avrebbe dovuto procedere alla suddivisione in lotti prestazionali, in ragione della diversa natura delle attività richieste e delle competenze specialistiche coinvolte.

La stazione appaltante, dal canto suo, aveva motivato la scelta del lotto unico richiamando l’esigenza di assicurare una gestione unitaria e coordinata del servizio, evidenziando come le singole prestazioni fossero tra loro strettamente interdipendenti e come la frammentazione dell’appalto avrebbe potuto incidere negativamente sull’efficienza complessiva dell’esecuzione contrattuale.

Il TAR, pur riconoscendo la legittimità dell’integrazione motivazionale della SA, ha dato ragione al ricorrente, ritenendo che l’eterogeneità delle prestazioni fosse tale da rendere non coerente la scelta del lotto unico, osservando come alcune attività presupponessero competenze e specializzazioni differenti e come ciò avrebbe potuto giustificare una diversa articolazione dell’appalto.

È su questo punto che si innesta l’appello al Consiglio di Stato, chiamato a verificare se la scelta della stazione appaltante fosse effettivamente viziata da illogicità o irragionevolezza, ovvero se essa rientrasse nel fisiologico esercizio della discrezionalità amministrativa, alla luce del nuovo assetto normativo e del principio del risultato.

Il quadro normativo di riferimento: lotti, concorrenza e risultato

Il tema della suddivisione in lotti si colloca oggi all’interno di un assetto normativo nel quale il favor per la concorrenza e l’accesso delle piccole e medie imprese non rappresentano più un valore isolato, ma uno degli elementi da ponderare nel più ampio disegno del nuovo Codice dei contratti pubblici.

Il riferimento centrale è l’art. 58 del d.lgs. n. 36/2023. In particolare, il comma 2 stabilisce che, nel bando o nell’avviso di indizione della gara, la stazione appaltante debba motivare la mancata suddivisione dell’appalto in lotti, tenendo conto dei principi europei sulla promozione di condizioni di concorrenza paritarie per le PMI. Il dato testuale è significativo: il legislatore non impone la suddivisione, ma richiede una motivazione della scelta alternativa.

Si tratta di una formulazione che, come chiarito anche dalla Relazione al Codice, si pone in linea di sostanziale continuità con l’art. 51 del d.lgs. n. 50/2016. Già nel precedente Codice, infatti, la suddivisione in lotti era concepita come uno strumento funzionale alla concorrenza, non come un vincolo inderogabile, lasciando spazio alla valutazione discrezionale della stazione appaltante in relazione all’oggetto e alle caratteristiche dell’appalto.

Questa impostazione va letta, però, alla luce del diritto dell’Unione europea, che costituisce il quadro di riferimento condizionante dell’intera disciplina. In particolare, il considerando n. 2 della Direttiva 2014/24/UE afferma che la normativa sugli appalti pubblici persegue, tra i suoi obiettivi, non solo l’apertura alla concorrenza, ma anche l’uso più efficiente possibile dei finanziamenti pubblici e l’accrescimento dell’efficienza della spesa pubblica.

Ne deriva che l’attenzione al favor partecipationis non è un valore univoco, ma va bilanciata con altri interessi di pari rango, quali l’efficienza organizzativa, la funzionalità della prestazione contrattuale e la convenienza economica dell’azione amministrativa. In questo senso, la suddivisione in lotti può entrare in conflitto con l’interesse pubblico al risultato, specie quando l’aggregazione delle prestazioni consente una gestione più coerente, coordinata ed efficace del servizio.

Il nuovo Codice rafforza ulteriormente questa lettura attraverso il principio del risultato, che permea l’intero impianto normativo e orienta l’esercizio della discrezionalità amministrativa. La stazione appaltante è chiamata a progettare la gara e a strutturare l’appalto in modo da massimizzare l’efficacia dell’intervento pubblico, senza essere vincolata a soluzioni astrattamente proconcorrenziali, ma potenzialmente disfunzionali rispetto all’interesse concreto da soddisfare.

L’analisi del Collegio: lotti, valori antagonisti e discrezionalità amministrativa

Muovendo da questo quadro giuridico, il Consiglio di Stato ha sottolineato come la suddivisione in lotti non costituisca un obbligo generalizzato, ma una facoltà rimessa alla valutazione della stazione appaltante, in funzione dell’interesse pubblico da perseguire.

In particolare, l’art. 58 del d.lgs. n. 36/2023 non introduce una regola rigida, bensì un onere motivazionale, volto a rendere trasparente il percorso logico che conduce alla scelta del lotto unico.

Riprendendo un orientamento già consolidato, Palazzo Spada ha ribadito che la suddivisione in lotti assolve a una funzione meramente proconcorrenziale, estranea all’interesse finale che l’amministrazione intende soddisfare attraverso il contratto e, in alcuni casi, persino potenzialmente confliggente con esso. L’interesse pubblico che giustifica l’azione amministrativa si sostanzia nella realizzazione efficace, coordinata ed economicamente sostenibile della prestazione contrattuale.

Da questo punto di vista, rileva la motivazione resa dalla stazione appaltante, la quale aveva evidenziato come le prestazioni oggetto dell’appalto fossero strettamente interconnesse e come la loro gestione unitaria fosse funzionale a garantire continuità operativa, tempestività degli interventi e un unico centro di responsabilità. La scelta del lotto unico non ha quindi rappresentato una compressione irragionevole della concorrenza, ma una modalità organizzativa coerente con l’interesse pubblico perseguito.

Di particolare rilievo è anche il passaggio dedicato al rapporto tra lotto unico e subappalto. Contrariamente all’impostazione seguita dal TAR, il Collegio ha escluso che l’apertura al subappalto potesse costituire un elemento di incoerenza della scelta aggregante. Al contrario, il subappalto può rappresentare lo strumento attraverso il quale la stazione appaltante riesce a contemperare esigenze opposte: da un lato mantenere una gestione complessiva e coordinata del servizio; dall’altro consentire la valorizzazione di competenze specialistiche e favorire l’accesso delle piccole e medie imprese.

Il risultato è una decisione amministrativa che non appare né arbitraria né illogica, ma frutto di una valutazione ponderata, coerente con il quadro normativo e con il principio del risultato.

Conclusioni operative

L’appello è stato accolto, con riforma della sentenza di primo grado e conferma della legittimità della scelta del lotto unico da parte della stazione appaltante.

La pronuncia conferma che il favor per le PMI non può essere trasformato in un vincolo strutturale alla progettazione della gara. La concorrenza resta un valore centrale, ma opera come strumento, non come obiettivo finale, e deve misurarsi con la natura concreta del servizio da affidare.

In questo senso, il principio del risultato si conferma come criterio ordinante delle scelte organizzative della stazione appaltante, anche nella fase di progettazione della gara.