Nel percorso verso il nuovo “Codice dell’edilizia e delle costruzioni” arriva un passaggio che rischia di incidere profondamente sull’impianto della riforma. Non è un mistero che tra i contenuti più delicati del disegno di legge delega presentato al Parlamento vi siano alcune disposizioni che, secondo Regioni e Comuni, rischiano di incidere sul rapporto tra Stato, autonomie regionali e pianificazione urbanistica locale.
Una prospettiva che, evidentemente, non ha lasciato indifferenti Regioni e Comuni, intervenuti ufficialmente con il parere della Conferenza Unificata n. 58/CU del 30 aprile 2026. Un parere formalmente favorevole ma accompagnato da condizioni, osservazioni e richieste di modifica che mostrano come il confronto sia ancora tutt’altro che chiuso.
Il via libera della Conferenza Unificata arriva con molte condizioni
Dal punto di vista formale, la Conferenza Unificata ha espresso parere favorevole ma basta leggere il documento allegato per capire che il consenso di Regioni e Comuni sia arrivato tutt’altro che senza condizioni.
Le Regioni e le Province autonome, infatti, pur condividendo l’impostazione generale della riforma nella parte dedicata al riordino della disciplina edilizia e della sicurezza delle costruzioni, sollevano forti perplessità su alcuni passaggi del disegno di legge delega, ritenuti troppo invasivi rispetto alle competenze regionali in materia urbanistica.
Nel documento si parla espressamente di un possibile “eccesso di delega”, evidenziando come il testo non si limiti alla materia edilizia ma finisca per entrare anche in ambiti come urbanistica, consumo di suolo e paesaggio, che secondo le Regioni dovrebbero continuare ad essere disciplinati attraverso strumenti normativi distinti.
Ed è proprio questo il punto che emerge con maggiore forza dal parere della Conferenza Unificata. Le Regioni non contestano la necessità di una semplificazione della disciplina edilizia, ma chiedono che il futuro Codice non diventi il veicolo attraverso cui ridefinire indirettamente anche il governo del territorio.
Il riferimento al Titolo V della Costituzione attraversa in realtà gran parte delle osservazioni formulate dagli enti territoriali, anche quando non viene richiamato espressamente. Il timore delle Regioni è che il riordino della disciplina edilizia possa trasformarsi in uno strumento per incidere indirettamente anche sulla materia urbanistica, che dopo la riforma costituzionale del 2001 rientra nel “governo del territorio”, materia attribuita alla legislazione concorrente tra Stato e Regioni.
Il nodo centrale riguarda il rapporto tra edilizia e urbanistica
Il passaggio più delicato dell’intero confronto riguarda probabilmente proprio questo punto. Fin dove può spingersi il nuovo Codice dell’edilizia e delle costruzioni senza entrare nella materia urbanistica?
Il tema si collega direttamente all’art. 117 della Costituzione, che inserisce il “governo del territorio” tra le materie di legislazione concorrente. In questo ambito lo Stato può fissare i principi fondamentali della disciplina, mentre alle Regioni spetta la normativa di dettaglio. Ed è proprio su questo equilibrio che si concentra la preoccupazione degli enti territoriali, secondo cui alcune disposizioni del ddl delega rischierebbero di superare il confine tra riordino della disciplina edilizia e intervento sulla pianificazione urbanistica.
Le Regioni, su questo aspetto, prendono una posizione molto netta e, tra le proposte emendative considerate prioritarie, compare una proposta ablativa diretta a sopprimere la lettera b) dell’articolo 2, comma 1, del disegno di legge delega, che riporta i principi e criteri direttivi generali del futuro decreto legislativo.
La lettera b), in particolare, dispone “adeguamento della normativa in materia urbanistica strettamente afferente alla disciplina edilizia e coordinamento delle modifiche apportate in materia di edilizia e costruzioni con la normativa in materia di tutela dei beni culturali e paesaggistici, sanitaria, nonché con quella di settore avente comunque incidenza sulla disciplina dell’attività edilizia”.
È proprio questa formulazione ad avere acceso una delle principali contestazioni delle Regioni. L’espressione “normativa urbanistica strettamente afferente alla disciplina edilizia” viene infatti considerata troppo ampia ed elastica, perché potrebbe consentire di attrarre nel futuro Codice istituti propri della pianificazione urbanistica e del governo del territorio.
La relazione illustrativa allegata all’emendamento chiarisce bene la preoccupazione degli enti territoriali. Secondo le Regioni, istituti come destinazioni d’uso, perequazione urbanistica, compensazione urbanistica e deroghe agli strumenti urbanistici appartengono alla disciplina urbanistica e non potrebbero essere ricondotti all’interno di un Codice edilizio senza alterare il riparto delle competenze tra Stato e Regioni.
Il tema non è soltanto formale o terminologico, perché nel documento viene precisato che il semplice richiamo al “coordinamento” tra edilizia e urbanistica non sarebbe sufficiente a giustificare l’inserimento, nel futuro Codice, di norme urbanistiche o paesaggistiche solo perché collegate a interventi edilizi.
Ed è proprio qui che emerge il vero punto di tensione della riforma, perché da una parte c’è l’obiettivo del Governo di costruire un sistema normativo più uniforme e semplificato, mentre dall’altra emerge la preoccupazione delle Regioni che, dietro il riordino della disciplina edilizia, possa progressivamente ridursi lo spazio della legislazione urbanistica regionale e della pianificazione territoriale locale.
Anche i Comuni chiedono di salvaguardare la pianificazione urbanistica
Su una posizione analoga si è collocata anche l’ANCI, che ha espresso parere favorevole ma accompagnato da alcune condizioni considerate essenziali.
Anche i Comuni, infatti, chiedono che il principio di delega venga circoscritto alla sola disciplina edilizia, mantenendo distinta la materia urbanistica. Ma il punto più delicato riguarda soprattutto la tutela dell’autonomia pianificatoria comunale, che secondo l’ANCI rischierebbe di essere progressivamente ridimensionata da alcune previsioni contenute nel disegno di legge delega.
Il riferimento più evidente riguarda il tema dell’indifferenza funzionale dei cambi di destinazione d’uso. Secondo i Comuni, una disciplina troppo estesa sul piano statale potrebbe finire per limitare la possibilità degli enti locali di governare gli equilibri urbanistici del territorio attraverso gli strumenti di pianificazione. Dietro questa posizione emerge una questione molto delicata sul piano istituzionale, perché il governo delle destinazioni d’uso e degli equilibri urbanistici costituisce uno degli strumenti principali attraverso cui i Comuni esercitano le proprie funzioni di pianificazione del territorio.
Ed è proprio questo uno dei punti che accomuna le posizioni di Regioni e Comuni. Nessuno mette in discussione l’esigenza di semplificare il sistema edilizio o di ridurre la frammentazione normativa accumulata negli anni. Il timore, però, è che la semplificazione edilizia possa diventare lo strumento per incidere indirettamente anche sulle scelte urbanistiche e sulla gestione del territorio demandata agli enti locali.
Nel parere dell’ANCI emerge anche un altro tema spesso sottovalutato quando si parla di riforme normative. I Comuni chiedono infatti l’istituzione di un fondo destinato al rafforzamento della capacità amministrativa degli enti locali e del personale tecnico impegnato nella gestione delle pratiche edilizie.
Una richiesta che, letta insieme alle altre osservazioni formulate sul disegno di legge delega, lascia emergere anche una preoccupazione più ampia. Una riforma così estesa del sistema edilizio rischia di produrre effetti significativi sugli uffici tecnici comunali, soprattutto se non accompagnata da strumenti organizzativi, formazione e rafforzamento delle strutture amministrative.
Le Regioni intervengono anche sul tema della sanatoria e della doppia conformità
Tra le proposte emendative considerate prioritarie compare anche un passaggio molto delicato sul piano tecnico e destinato probabilmente a far discutere parecchio durante l’iter parlamentare. Il riferimento è al tema della sanatoria edilizia e, soprattutto, al requisito della doppia conformità.
Le Regioni chiedono infatti di modificare l’articolo 4 (Principi e criteri direttivi specifici), comma 1, lettera f), numero 8), eliminando il riferimento alla conformità dell’intervento sia al momento della realizzazione sia al momento del rilascio del titolo in sanatoria, mantenendo esclusivamente il riferimento alla conformità al momento della realizzazione dell’opera.
Il numero 8), in particolare, dispone “disciplinare, nei limiti di quanto consentito dalla normativa vigente, le procedure in sanatoria per la regolarizzazione di lievi difformità, a condizione che l’intervento edilizio risulti conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della presentazione della domanda e ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia vigente al momento della realizzazione nonché che il rilascio del titolo in sanatoria sia subordinato alla realizzazione, da parte del proprietario o avente titolo, degli interventi edilizi, anche strutturali, necessari per assicurare l'osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza e alla rimozione delle opere che non possono essere sanate. Ai fini del rispetto della normativa per le costruzioni in zona sismica rimane, in ogni caso, ferma la necessità che l’intervento risulti conforme alle norme tecniche per le costruzioni in zone sismiche vigenti sia al momento della realizzazione dello stesso, sia al momento del rilascio del titolo in sanatoria”.
La motivazione contenuta nella relazione illustrativa aiuta a comprendere bene la questione. Secondo le Regioni, il problema riguarda soprattutto il rapporto tra sanatoria edilizia e normativa tecnica delle costruzioni, con particolare riferimento alla disciplina sismica, che negli anni ha subito continui aggiornamenti.
La preoccupazione che emerge dal documento è abbastanza evidente, perché secondo gli enti territoriali pretendere la conformità anche rispetto alla normativa vigente al momento del rilascio della sanatoria rischierebbe di rendere estremamente difficile la regolarizzazione di interventi realizzati molti anni prima, soprattutto nei casi in cui le norme tecniche siano cambiate in maniera significativa nel tempo.
Si tratta di un tema particolarmente sensibile perché tocca uno degli aspetti più complessi dell’intero sistema edilizio, cioè il rapporto tra regolarizzazione urbanistico-edilizia, sicurezza delle costruzioni e successione nel tempo delle norme tecniche.
Ed è probabilmente anche uno dei punti sui quali si concentrerà il confronto parlamentare, considerato che il tema della doppia conformità continua a rappresentare uno degli snodi più delicati sia sul piano tecnico che su quello applicativo.
Il tema delle opere antecedenti alla Legge Ponte
Tra i passaggi che potrebbero avere maggiori ricadute operative compare anche la proposta relativa agli immobili realizzati prima dell’entrata in vigore della Legge n. 765/1967, la cosiddetta “Legge Ponte”.
Le Regioni chiedono infatti di specificare che la regolarizzazione delle opere realizzate prima del 1967 sia consentita nei casi in cui tali interventi risultino conformi alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della loro realizzazione.
La relazione illustrativa spiega che la modifica nasce soprattutto dall’esigenza di affrontare tutte quelle situazioni molto risalenti nel tempo nelle quali opere sostanzialmente compatibili con la disciplina vigente all’epoca non erano state accompagnate da comunicazioni, autorizzazioni o altri atti amministrativi che oggi, a distanza di decenni, non risultano più reperibili oppure, semplicemente, non erano mai stati formati.
È un passaggio molto delicato perché si collega direttamente a uno dei temi più complessi dell’attuale disciplina edilizia, cioè la ricostruzione dello stato legittimo degli immobili nei casi in cui la documentazione originaria risulti incompleta, frammentaria o dispersa nel tempo.
Le Regioni chiedono una clausola di salvaguardia delle normative regionali
Nel documento allegato al parere compare anche la richiesta di introdurre una specifica clausola di salvaguardia delle normative regionali già vigenti in materia di urbanistica e rigenerazione urbana.
La proposta mira a inserire nel disegno di legge un nuovo comma che faccia espressamente salve le discipline regionali già esistenti, soprattutto alla luce del fatto che molte Regioni, negli anni, hanno costruito propri modelli normativi e strumenti di pianificazione legati alle peculiarità del territorio e alle diverse esigenze di sviluppo urbano.
Anche questo passaggio conferma abbastanza chiaramente quale sia il vero punto di equilibrio che la riforma dovrà trovare. Da una parte c’è l’esigenza di costruire un quadro normativo più uniforme e coordinato a livello nazionale, dall’altra c’è la richiesta delle Regioni di evitare che il nuovo Codice finisca per comprimere spazi di competenza che nel tempo sono stati progressivamente consolidati sul piano legislativo e amministrativo.
Tra i punti che le Regioni osservano con maggiore attenzione compare anche il tema dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) richiamati dall’articolo 3 del ddl delega. La preoccupazione degli enti territoriali è che il riferimento ai LEP possa diventare uno strumento per ampliare l’intervento statale anche su aspetti che incidono direttamente sugli istituti fondamentali del governo del territorio, andando oltre i profili strettamente procedimentali della disciplina edilizia.
Il confronto si sposterà adesso in Parlamento
Nel corso della seduta della Conferenza Unificata, il Sottosegretario alle infrastrutture e ai trasporti ha preso atto delle richieste avanzate da Regioni, Province autonome e Comuni, precisando però che molti dei temi emersi saranno ulteriormente approfonditi durante l’iter parlamentare del disegno di legge delega.
Lo stesso MIT ha inoltre annunciato la prossima istituzione di un tavolo tecnico con Regioni, Province autonome, ANCI e UPI, all’interno del quale verranno esaminate nel merito le proposte formulate dagli enti territoriali.
Questo è probabilmente il punto che accompagnerà l’intero iter parlamentare della riforma. Il confronto aperto tra Governo, Regioni e Comuni non riguarda soltanto la semplificazione della disciplina edilizia o il riordino del d.P.R. n. 380/2001, ma il perimetro entro cui lo Stato possa intervenire su istituti che incidono direttamente sulla pianificazione urbanistica e sul governo del territorio.
Il passaggio in Conferenza Unificata ha infatti reso ancora più evidente come il vero nodo del futuro Codice non riguardi soltanto l’edilizia in senso stretto, ma il delicato equilibrio tra uniformazione nazionale della disciplina, autonomie regionali e funzioni pianificatorie comunali. Ed è attorno a questo equilibrio che si svilupperà con ogni probabilità una parte importante del confronto parlamentare dei prossimi mesi.
