Proseguono i lavori alla Camera nell’ambito dell’esame dello schema di disegno di legge delega per l’adozione del Codice dell’edilizia e delle costruzioni. Dopo ANCE e la Rete delle Professioni Tecniche, è arrivato il contributo di UNITEL (Unione Nazionale Italiana Tecnici Enti Locali) in VIII Commissione Ambiente, Territorio e Lavori Pubblici, che ha approfondito le principali criticità di carattere strutturale contenute nello schema di DDL.
Il documento depositato dall’associazione affronta il tema dal punto di vista degli uffici tecnici comunali, cioè delle strutture amministrative che dovranno applicare quotidianamente il futuro Codice. Ed è proprio su questo piano che UNITEL concentra gran parte delle proprie osservazioni, richiamando il divario esistente tra gli obiettivi di semplificazione della delega e le condizioni operative nelle quali oggi si trovano ad agire molti enti locali.
UNITEL riconosce comunque la necessità di un riordino organico della disciplina edilizia, soprattutto alla luce della progressiva stratificazione normativa che, negli anni, ha inciso sulla capacità del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) di garantire uniformità interpretativa, semplicità applicativa e certezza del diritto.
La semplificazione non dipende solo dal riordino delle norme
Uno dei temi sui quali UNITEL insiste maggiormente riguarda il rapporto tra semplificazione normativa e complessità dell’attività edilizia.
Secondo UNITEL, la complessità che caratterizza oggi il settore non deriva esclusivamente dalla frammentazione normativa accumulata nel tempo, ma anche dalla necessaria interazione con una pluralità di discipline settoriali, comprese quelle ambientali, paesaggistiche, sanitarie e legate alla sicurezza.
Per questa ragione, l’associazione evidenzia il rischio che il nuovo Codice possa limitarsi a una riorganizzazione della complessità all’interno di un assetto normativo più ordinato, senza incidere realmente sulla riduzione degli adempimenti e dei passaggi autorizzativi.
Nel documento viene infatti sottolineato che la semplificazione potrà produrre effetti apprezzabili solo se accompagnata da una effettiva riduzione degli oneri procedimentali e da una razionalizzazione dei meccanismi autorizzativi.
Gli uffici tecnici comunali e il tema della capacità amministrativa
Ampio spazio viene dedicato anche alle condizioni operative degli enti locali. UNITEL osserva che molti uffici tecnici comunali operano in presenza di carenze di personale, elevati carichi di lavoro e dotazioni tecnologiche non sempre adeguate alla crescente complessità dei procedimenti edilizi.
Da qui nasce quella che il documento definisce una significativa asimmetria tra il livello di ambizione della riforma e la capacità amministrativa degli enti chiamati ad attuarla.
Secondo l’associazione, in assenza di misure di accompagnamento organizzativo e tecnologico, il nuovo impianto normativo potrebbe determinare un aumento delle attività istruttorie e dei compiti di controllo, con ricadute sull’efficienza complessiva del sistema amministrativo.
Il rapporto tra Stato e Regioni resta uno dei nodi più delicati
Nel contributo depositato in Commissione viene affrontato anche il tema del coordinamento tra normativa statale e legislazioni regionali.
UNITEL riconosce l’importanza dell’intervento previsto dall’articolo 3 della delega sul riparto delle competenze e sui livelli essenziali delle prestazioni, ma osserva come il DDL non affronti ancora in modo pienamente risolutivo il problema del coordinamento applicativo tra disciplina nazionale e normative regionali.
Nel documento viene evidenziato come l’esperienza maturata nell’applicazione del d.P.R. n. 380/2001 dimostri che molte criticità non derivano soltanto dalla distinzione tra principi fondamentali e norme di dettaglio, ma soprattutto dalla disomogeneità delle discipline regionali e dalle differenti interpretazioni adottate nei diversi territori.
Per questa ragione, UNITEL ritiene necessario introdurre strumenti di coordinamento applicativo in grado di garantire uniformità interpretativa sull’intero territorio nazionale.
Standardizzazione delle procedure e interoperabilità dei sistemi
Sul tema della standardizzazione delle procedure prevista dall’articolo 4 della delega, UNITEL esprime una valutazione positiva, soprattutto per l’obiettivo di superare la frammentazione delle prassi amministrative.
L’associazione riconosce l’utilità di strumenti orientati a superare la frammentazione delle prassi amministrative e ad aumentare la prevedibilità dei procedimenti, ma richiama anche il rischio di una standardizzazione limitata al solo piano documentale.
Secondo UNITEL, il risultato dipenderà soprattutto dalla presenza di sistemi informativi interoperabili, dalla definizione dei flussi procedimentali e da un coordinamento stabile tra i diversi livelli amministrativi.
In assenza di tali condizioni, la standardizzazione rischia di restare confinata a un piano prevalentemente formale.
Titoli edilizi e coordinamento tra amministrazioni
UNITEL considera condivisibile la scelta di mantenere le tipologie esistenti, rafforzandone il collegamento con le categorie di intervento edilizio. La criticità principale viene però individuata nella gestione dei procedimenti complessi, soprattutto quando il rilascio del titolo edilizio dipende dall’acquisizione di pareri o atti di assenso da parte di più amministrazioni.
Secondo l’associazione, la mancanza di un coordinamento effettivo e di tempi realmente sincronizzati continua a rappresentare una delle principali cause di rallentamento e incertezza procedimentale.
Per questo motivo, nel documento viene richiesta una disciplina più puntuale dei meccanismi di coordinamento interistituzionale, accompagnata da una maggiore chiarezza nella definizione delle responsabilità.
Stato legittimo e controlli successivi
Uno dei passaggi più delicati del contributo riguarda la disciplina dello stato legittimo dell’immobile.
Sullo stato legittimo, UNITEL riconosce che le ulteriori semplificazioni previste dal DDL sono orientate a rafforzare la certezza delle situazioni giuridiche e a ridurre gli oneri documentali. Il punto che l’associazione considera più delicato riguarda però il progressivo spostamento verso sistemi basati su asseverazioni e controlli successivi.
Secondo l’associazione, in assenza di una precisa delimitazione delle attività di verifica e delle relative responsabilità, il rischio è quello di un incremento dell’esposizione giuridica degli uffici comunali, chiamati a verificare ex post la correttezza delle dichiarazioni rese.
Da qui la richiesta di definire in modo puntuale criteri di verifica, modalità di controllo e ripartizione delle responsabilità tra soggetti asseveranti e amministrazioni competenti.
Le categorie di intervento edilizio
Nel documento viene dedicato ampio spazio anche al riordino delle categorie di intervento edilizio, considerato uno degli aspetti più delicati della riforma.
UNITEL osserva che molte delle criticità emerse nell’applicazione del d.P.R. n. 380/2001 derivano dalla genericità delle definizioni normative e dalla mancanza di criteri applicativi sufficientemente dettagliati.
In linea generale, l’impostazione della delega, fondata sulla rilevanza dell’intervento e sul suo impatto urbanistico-edilizio, viene ritenuta condivisibile. Per UNITEL, però, questo obiettivo potrà funzionare soltanto se le definizioni normative saranno accompagnate da criteri interpretativi, esempi applicativi e casistiche di riferimento in grado di ridurre i margini di discrezionalità interpretativa.
Tempi procedimentali e rischio formazione del titolo per silenzio
UNITEL affronta anche il tema dei tempi dei procedimenti amministrativi, rilevando che la previsione di termini certi sia un elemento essenziale per garantire efficienza amministrativa e certezza del diritto. Allo stesso tempo, però, viene evidenziato che la rigidità dei termini, in presenza di carenze strutturali di organico e procedimenti complessi, potrebbe determinare effetti non coerenti con gli obiettivi della riforma.
L’associazione richiama in particolare il rischio di una generalizzata formazione di titoli per silenzio, con conseguente riduzione della capacità di controllo delle amministrazioni e possibile incremento del contenzioso.
Per questa ragione, UNITEL propone che i termini procedimentali vengano calibrati tenendo conto sia della complessità degli interventi sia delle condizioni operative degli enti locali.
Digitalizzazione e supporto agli enti locali
Sul fronte della digitalizzazione, il contributo riconosce il valore strategico del processo di modernizzazione amministrativa, ma richiama anche le forti differenze esistenti tra gli enti locali sul piano tecnologico e organizzativo.
Molti Sportelli Unici per l’Edilizia, osserva UNITEL, operano già oggi in condizioni difficili a causa della mancanza di sistemi interoperabili e di adeguate risorse tecniche.
Per questo motivo, ulteriori obblighi di digitalizzazione, se non accompagnati da adeguato supporto organizzativo e tecnologico, rischiano di tradursi in un aggravio operativo anziché in un alleggerimento delle procedure.
Da qui la proposta di introdurre un piano nazionale per la digitalizzazione dei procedimenti edilizi e per l’interoperabilità dei sistemi informativi degli enti locali.
Le proposte emendative avanzate da UNITEL
Nella parte conclusiva del documento, l’associazione formula alcune proposte di modifica al disegno di legge delega.
Tra gli aspetti indicati figurano la necessità di prevedere misure di accompagnamento organizzativo, tecnico e formativo per gli enti locali, l’introduzione di linee guida operative vincolanti contestuali ai decreti legislativi e una definizione più puntuale della ripartizione delle responsabilità sullo stato legittimo.
UNITEL propone inoltre criteri interpretativi e casistiche applicative per le categorie di intervento edilizio, strumenti obbligatori di coordinamento tra amministrazioni, un piano nazionale per la digitalizzazione dei procedimenti edilizi e una maggiore adattabilità territoriale nella definizione dei livelli essenziali delle prestazioni.
La riforma dovrà misurarsi con l’organizzazione amministrativa
In conclusione, il contributo dell’associazione dei tecnici degli enti locali sposta il confronto sul nuovo Codice dell’edilizia e delle costruzioni dal solo piano normativo a quello organizzativo e amministrativo.
UNITEL riporta al centro del confronto parlamentare il tema della distanza tra il riordino delle norme e la reale capacità amministrativa degli enti chiamati ad applicarle. Una problematica atavica che avrebbe dovuto trovare risposta anche attraverso le risorse e i processi di modernizzazione avviati con il PNRR, ma che continua ancora oggi a rappresentare una delle principali criticità della macchina amministrativa.
Il punto centrale, secondo UNITEL, è che la riuscita della riforma non dipenderà soltanto dalla qualità del nuovo impianto normativo, ma anche dalla possibilità di costruire un sistema sostenibile per gli enti locali e realmente gestibile dagli uffici tecnici comunali.
