Nuovo Codice dell’edilizia e delle costruzioni: parte l’iter parlamentare, ma la vera partita si giocherà dopo

L’avvio dell’iter parlamentare del disegno di legge delega per il nuovo Codice dell’edilizia e delle costruzioni ha riacceso il dibattito su una riforma che, da anni, viene considerata inevitabile.

Ma siamo davvero già nella fase della riforma oppure siamo ancora in una fase preliminare? E soprattutto, ha senso oggi discutere i contenuti del provvedimento come se fossero già destinati a entrare in vigore?

La risposta, se si ha ben chiaro cosa sia una legge delega, è piuttosto semplice. Non siamo ancora davanti a una riforma operativa, ma a una legge che si limita ad attribuire al Governo il compito di costruirla, tracciando i confini entro cui dovrà muoversi, almeno nelle intenzioni. Questo significa che le regole operative arriveranno solo con i decreti legislativi.
Ed è proprio per questo che leggere oggi il disegno di legge come se fosse già una riforma compiuta rischia di portare fuori strada.

È un passaggio che può sembrare formale, ma in realtà è decisivo, perché sposta completamente il piano della discussione. La legge delega è uno strumento con cui il Parlamento non scrive direttamente la norma di dettaglio, ma affida al Governo il compito di farlo, indicando principi e criteri che dovranno essere rispettati.

In altre parole, il Parlamento stabilisce cosa si vuole ottenere e in quale direzione muoversi, mentre il Governo è chiamato a tradurre queste indicazioni nel testo vero e proprio, cioè nel decreto legislativo.

Il contesto normativo e le ragioni della delega

Fatta questa doverosa premessa, è possibile entrare nel merito del disegno di legge approdato alla Camera dei Deputati, che muove da una considerazione ormai difficilmente contestabile. Il d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), dopo oltre vent’anni di modifiche continue, non è più in grado di garantire un quadro normativo chiaro e prevedibile. Non si tratta più di correggere singole disposizioni o di intervenire con ulteriori aggiustamenti, perché il problema è diventato strutturale. Non è più possibile continuare a mettere toppe su una stoffa che ha ormai perso completamente la sua trama originaria, perché ogni intervento finisce per peggiorare l’equilibrio complessivo invece che ristabilirlo.

Il punto non riguarda soltanto la struttura originaria del Testo Unico, che pure era stata costruita in un contesto economico e sociale profondamente diverso da quello attuale, ma soprattutto la stratificazione normativa che si è accumulata negli anni. Interventi spesso giustificati da esigenze contingenti, talvolta emergenziali, che però hanno finito per incidere su equilibri già fragili senza un reale coordinamento.

A questo si aggiunge un elemento che merita particolare attenzione e che spesso viene sottovalutato. Il d.P.R. n. 380/2001 è entrato in vigore quando la riforma del Titolo V della Costituzione era già operativa, ma non è mai riuscito a tradurre in modo chiaro quel nuovo assetto delle competenze. Ne è derivata una persistente incertezza nel rapporto tra princìpi fondamentali statali e disciplina di dettaglio regionale, che nel tempo ha alimentato sovrapposizioni normative, differenze applicative e un contenzioso diventato, di fatto, fisiologico. Un’incertezza che oggi rappresenta uno dei principali fattori di instabilità dell’intero sistema.

Il risultato è ben noto a chi opera quotidianamente nel settore. Le categorie di intervento tendono a sovrapporsi, i confini tra i titoli abilitativi risultano sempre meno definiti, lo stato legittimo continua a rappresentare uno dei principali fattori di incertezza e il rapporto tra normativa statale e legislazione regionale genera disallineamenti che si riflettono direttamente sull’attività dei professionisti e sull’azione delle amministrazioni.

Il disegno di legge prende atto di questo scenario e sceglie di affrontarlo con un’impostazione che, almeno nelle intenzioni, è diversa rispetto al passato. Non si limita a intervenire sul Testo Unico, ma propone di superarlo, avviando il percorso che dovrebbe portare alla costruzione di un nuovo codice dell’edilizia e delle costruzioni.

Cosa prevede realmente il disegno di legge

Il contenuto del ddl è ampio e, per certi versi, ambizioso. La delega riguarda non soltanto la disciplina edilizia in senso stretto, ma anche la sicurezza delle costruzioni, con un richiamo espresso alla Legge n. 1086/1971 e alla Legge n. 64/1974, oltre a prevedere un coordinamento con la normativa urbanistica e con le principali discipline di settore.

All’interno del testo si trovano indicazioni che intercettano praticamente tutti i nodi critici del sistema. Si va dal chiarimento del riparto delle competenze tra Stato e Regioni alla semplificazione dei procedimenti, dalla revisione dello stato legittimo al riordino delle difformità e delle sanatorie, fino ai temi della digitalizzazione e della rigenerazione urbana.

Non siamo, però, in presenza di norme immediatamente applicabili, ma di un impianto di princìpi e criteri direttivi che delineano l’architettura della futura riforma. Il disegno di legge, infatti, organizza tali criteri in specifiche aree tematiche, coprendo in modo sistematico l’intero ciclo dell’attività edilizia e delle costruzioni.

Ne deriva un quadro che, pur rimanendo sul piano della delega, non si limita a enunciare obiettivi generici, ma individua con sufficiente precisione gli ambiti sui quali il legislatore delegato sarà chiamato a intervenire. Ed è proprio a questo punto che emerge un profilo che merita attenzione. Una legge delega molto dettagliata non sempre rafforza il controllo sull’attività del Governo, perché un’eccessiva quantità di criteri direttivi rischia di rendere più difficile verificarne il rispetto effettivo. L’esperienza recente, anche con riferimento al D.Lgs. n. 36/2023 e al successivo correttivo di cui al D.Lgs. n. 209/2024, dimostra come questo equilibrio non sia affatto scontato.

Ed è proprio questo il punto che, più di ogni altro, rischia di essere frainteso. Per comprendere in che direzione potrà muoversi davvero la riforma, diventa quindi necessario entrare nel merito della struttura della delega, soffermandosi sugli articoli che ne definiscono l’impianto.

Princìpi e criteri direttivi generali (art. 2)

L’articolo 2 rappresenta, in un certo senso, la base culturale e sistematica dell’intera riforma, perché è qui che il legislatore definisce l’approccio con cui dovrà essere costruito il futuro Codice dell’edilizia e delle costruzioni. Non si tratta di indicazioni operative, ma di una vera e propria dichiarazione di metodo, che prova a mettere ordine in una materia che negli ultimi decenni ha perso progressivamente coerenza.

Il primo elemento che emerge con chiarezza è la volontà di superare definitivamente la logica degli interventi frammentari. Quando si parla di razionalizzazione, semplificazione e riordino all’interno di un testo normativo omogeneo, si sta dicendo, in sostanza, che non si vuole più intervenire per singole modifiche, ma costruire un impianto unitario che ricomprenda l’intera disciplina edilizia e quella tecnica delle costruzioni. È un passaggio importante, perché riconosce implicitamente che il problema non è più risolvibile con interventi puntuali.

Accanto a questo, assume un rilievo centrale il tema del coordinamento. Il testo richiama espressamente la necessità di raccordare la disciplina edilizia non solo con l’urbanistica, ma anche con ambiti che nella pratica quotidiana incidono in modo determinante sull’attività progettuale e autorizzativa, come la tutela dei beni culturali e paesaggistici, la normativa sanitaria e, più in generale, tutte le discipline di settore che interferiscono con il processo edilizio. È un passaggio che, se attuato correttamente, potrebbe ridurre in modo significativo quelle disarmonie procedurali che oggi rappresentano uno dei principali fattori di rallentamento.

Il terzo profilo, forse il più ambizioso, è quello relativo al superamento della frammentazione normativa. Qui il legislatore non si limita a richiamare un’esigenza generale, ma individua obiettivi molto concreti, come l’eliminazione di duplicazioni, sovrapposizioni e antinomie. Si tratta, in realtà, di uno dei punti più delicati della riforma, perché intervenire su norme stratificate e spesso disallineate richiede un lavoro di ricostruzione sistematica che difficilmente può essere affrontato senza un metodo rigoroso.
Il rischio, in assenza di un’attuazione coerente, è che anche questo tentativo si traduca in un riordino solo formale, senza incidere realmente sulle criticità applicative.

Interessante, infine, è il riferimento alla possibilità di inserire la disciplina attuativa in allegati ai decreti legislativi, con la previsione che questi possano essere successivamente modificati attraverso strumenti regolamentari. È un’apertura che va nella direzione di rendere il sistema più flessibile e aggiornabile nel tempo, evitando di dover ricorrere ogni volta a interventi legislativi di pari rango per modificare aspetti tecnici o applicativi.

Nel complesso, l’articolo 2 restituisce l’immagine di una riforma che punta, almeno nelle intenzioni, a ricostruire un quadro normativo unitario e coerente. Resta però evidente che si tratta di un’impostazione di principio, la cui reale efficacia dipenderà interamente da come questi criteri verranno tradotti nei decreti legislativi.

Princìpi e criteri direttivi sul riparto di competenze tra lo Stato e le regioni (art. 3)

L’articolo 3 è, probabilmente, uno dei punti più delicati e allo stesso tempo più rilevanti dell’intero disegno di legge, perché interviene su un tema che da anni rappresenta una delle principali fonti di incertezza del sistema, cioè il rapporto tra competenze statali e regionali in materia edilizia e delle costruzioni.

Il primo elemento che emerge è la volontà di ricondurre a maggiore chiarezza l’ambito delle competenze statali, attraverso un’operazione di qualificazione delle disposizioni che incidono sulla disciplina edilizia e sulla sicurezza delle costruzioni. Il riferimento espresso all’articolo 117, secondo comma, della Costituzione non è casuale, perché individua quelle materie che restano di competenza esclusiva dello Stato, come l’ordinamento civile, la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni e la tutela dell’ambiente. In questo modo si tenta di fissare un perimetro più definito entro cui la normativa statale può operare senza entrare in conflitto con la legislazione regionale.

Ma il passaggio più interessante è quello relativo ai livelli essenziali delle prestazioni. Qui il legislatore prova a fare un salto di qualità, spostando l’attenzione dalla norma alla prestazione, cioè a ciò che deve essere garantito in modo uniforme su tutto il territorio nazionale. Non si tratta solo di un principio astratto, perché il testo individua una serie di ambiti molto concreti nei quali dovranno essere fissati standard inderogabili, che riguardano l’intero ciclo dell’attività edilizia.

Si va, ad esempio, dalla previsione di un unico punto di accesso per il cittadino, alla semplificazione delle richieste documentali, fino alla definizione di requisiti minimi nei casi di assenza di pianificazione attuativa. A questo si aggiungono profili che incidono direttamente sull’operatività quotidiana, come l’attestazione dello stato legittimo, il rapporto tra categorie di intervento e titoli abilitativi, i criteri procedimentali per il rilascio dei titoli e per le sanatorie, nonché l’individuazione di parametri uniformi per le violazioni edilizie e per le forme di vigilanza.

È evidente che, se attuata in modo coerente, questa impostazione potrebbe contribuire a ridurre in maniera significativa le attuali disomogeneità territoriali, introducendo un livello minimo di uniformità su aspetti che oggi sono spesso gestiti in modo differente da regione a regione.

L’articolo si chiude poi con un ulteriore passaggio di grande rilievo, che riguarda l’individuazione dei princìpi fondamentali nella materia del governo del territorio. Anche in questo caso, il legislatore delegato è chiamato a compiere un’operazione che il Testo Unico Edilizia non è mai riuscito a realizzare fino in fondo, cioè distinguere in modo chiaro ciò che costituisce principio fondamentale, e quindi vincolo per le regioni, da ciò che rientra nella disciplina di dettaglio.
È proprio su questo terreno che, storicamente, si sono generate le maggiori distorsioni applicative.

Nel complesso, l’articolo 3 prova ad affrontare in modo diretto uno dei nodi più critici dell’intero sistema. Resta però evidente che si tratta di un equilibrio estremamente delicato, perché la reale efficacia di queste previsioni dipenderà dalla capacità di tradurre questi criteri in norme che siano al tempo stesso chiare, applicabili e rispettose delle autonomie territoriali.

Princìpi e criteri direttivi specifici (art. 4)

Se l’articolo 2 definisce l’impostazione generale e l’articolo 3 prova a mettere ordine nel rapporto tra Stato e Regioni, è con l’articolo 4 che la delega entra realmente nel merito dei contenuti della futura riforma, affrontando in modo diretto quasi tutti i nodi operativi che oggi rendono complessa l’applicazione della disciplina edilizia.

Il primo elemento che emerge è un forte orientamento verso la standardizzazione e l’uniformità dei procedimenti, attraverso modelli condivisi e aggiornati in sede di Conferenza unificata. Si tratta di un passaggio tutt’altro che marginale, perché interviene su una delle criticità più avvertite dagli operatori, cioè la frammentazione delle prassi amministrative che, pur a fronte di norme formalmente identiche, produce applicazioni molto diverse sul territorio.

Ma è soprattutto sul tema dello stato legittimo che l’articolo 4 concentra una parte significativa della propria attenzione. La previsione di una revisione organica della disciplina, accompagnata dalla valorizzazione dell’ultimo titolo edilizio e dal ruolo asseverativo del tecnico, mostra chiaramente la volontà di intervenire su uno dei punti più problematici dell’intero sistema. È un passaggio delicato, perché da come verrà costruita questa parte dipenderà buona parte della certezza giuridica degli immobili e, di conseguenza, della circolazione degli stessi.

Altro ambito centrale è quello della classificazione degli interventi edilizi. Il legislatore delegante prova a superare l’attuale assetto, che negli anni ha mostrato limiti evidenti, proponendo una articolazione fondata sulla reale incidenza degli interventi sul territorio. Si introduce così una distinzione più marcata tra trasformazioni urbanistiche, interventi sul patrimonio esistente, attività di adeguamento funzionale e interventi di minore rilevanza, con l’obiettivo dichiarato di rendere più chiaro il collegamento tra intervento e titolo abilitativo.

Proprio il tema dei titoli edilizi rappresenta un altro asse portante dell’articolo. La delega punta a una revisione complessiva dei regimi amministrativi, secondo criteri di proporzionalità, rafforzando il ricorso a strumenti come l’asseverazione e il silenzio-assenso, ma allo stesso tempo cercando di garantire certezza nei tempi e nei procedimenti, soprattutto nei casi in cui siano coinvolte più amministrazioni o interessi sensibili come quelli paesaggistici, sismici o idrogeologici.

Accanto a questi profili, l’articolo affronta in maniera molto ampia il tema della semplificazione procedimentale e della digitalizzazione, introducendo l’idea di un unico punto di accesso e di un sistema basato sull’interoperabilità delle banche dati, fino ad arrivare alla prospettiva di un fascicolo digitale delle costruzioni. Anche qui, la direzione è chiara, ma sarà determinante capire come queste indicazioni verranno tradotte in strumenti realmente funzionanti.

Un passaggio particolarmente significativo riguarda poi il riordino delle difformità edilizie e delle sanatorie. Il legislatore delegante prova a costruire una classificazione uniforme delle violazioni, a chiarire le condizioni di regolarizzazione e a rendere più proporzionato il sistema sanzionatorio. Si tratta di un terreno estremamente sensibile, sul quale si gioca l’equilibrio tra esigenze di legalità e necessità di gestire un patrimonio edilizio che, in molti casi, presenta situazioni non perfettamente allineate ai titoli originari.

Non meno rilevante è la parte dedicata al mutamento di destinazione d’uso, che viene affrontata nella prospettiva di una maggiore flessibilità, valorizzando il principio dell’indifferenza funzionale all’interno delle categorie omogenee e introducendo criteri più chiari per distinguere le diverse fattispecie e i relativi regimi amministrativi.

Infine, l’articolo si estende fino a toccare temi di sistema come il contributo di costruzione, l’agibilità, la vigilanza, la rigenerazione urbana, la sostenibilità ambientale e la disciplina tecnica delle costruzioni, con un livello di dettaglio che conferma l’ampiezza dell’intervento che si intende realizzare.

Nel complesso, l’articolo 4 restituisce l’immagine di una delega molto articolata, che prova a intervenire su tutti i principali punti critici dell’attuale disciplina. Proprio per questo, però, torna il tema già evidenziato in precedenza. Più cresce il livello di dettaglio dei criteri direttivi, più diventa complesso verificare in concreto la loro effettiva attuazione. E questo è un aspetto che, nella fase successiva di redazione dei decreti legislativi, non potrà essere sottovalutato.

Procedimento di adozione dei decreti legislativi (art. 5)

Se l’articolo 4 rappresenta il cuore contenutistico della delega, l’articolo 5 ne costituisce il vero snodo operativo, perché disciplina il procedimento attraverso cui il Governo sarà chiamato a costruire, in concreto, il futuro Codice dell’edilizia e delle costruzioni. Ed è proprio qui che emergono alcuni profili che meritano una riflessione più attenta.

Il testo, in linea con le tecniche tradizionali della legislazione delegata, prevede l’acquisizione di una serie di pareri qualificati, tra cui quello del Consiglio superiore dei lavori pubblici per gli aspetti legati alla sicurezza delle costruzioni, del Consiglio di Stato e delle Commissioni parlamentari, oltre al coinvolgimento della Conferenza unificata per i profili attinenti al riparto di competenze tra Stato e Regioni. Si tratta di passaggi certamente rilevanti, ma che intervengono su schemi di decreto già predisposti.

Il punto critico, infatti, sta a monte. L’articolo non dice nulla su chi, in concreto, dovrà scrivere questi decreti legislativi. Non si fa alcun riferimento alla possibile istituzione di una commissione di esperti, né alla necessità di coinvolgere in modo strutturato i soggetti che quotidianamente operano nel settore, come professionisti tecnici, amministrazioni, imprese e operatori della filiera delle costruzioni. Eppure è proprio in questa fase che si gioca la qualità della riforma, perché è lì che i principi si trasformano in norme e che le scelte teoriche diventano regole applicabili.

Si tratta di una lacuna che non può essere considerata marginale. L’esperienza recente dimostra che la differenza tra una riforma ben costruita e una destinata a generare nuove incertezze sta molto spesso nel metodo con cui viene scritta, prima ancora che nei contenuti che la legge delega individua.

A questo si aggiunge un secondo aspetto, altrettanto rilevante, che riguarda l’entrata in vigore dei futuri decreti legislativi. L’articolo 5 disciplina tempi e modalità di adozione, e prevede anche la possibilità di interventi correttivi entro due anni, ma non contiene alcuna indicazione su un eventuale periodo transitorio tra l’approvazione e l’effettiva applicazione delle nuove norme.

Eppure, una riforma di questa portata non può essere immaginata come immediatamente operativa. Servirà tempo per adeguare la modulistica, aggiornare le piattaforme informatiche, riorganizzare le procedure amministrative e, soprattutto, consentire a tecnici e amministrazioni di comprendere e applicare correttamente il nuovo quadro normativo. Senza un adeguato periodo di transizione, il rischio è quello di sostituire un sistema complesso con un altro sistema altrettanto difficile da gestire, almeno nella fase iniziale.

In definitiva, l’articolo 5 conferma che il vero banco di prova della riforma non sarà tanto l’enunciazione dei principi, ma la capacità di costruire un testo scritto da chi conosce davvero la materia e di accompagnarne l’entrata in vigore con tempi compatibili con la complessità del sistema.

Conclusioni e avvertenza ai lavori

A questo punto, l’avvio dell’iter parlamentare rappresenta certamente un passaggio importante, ma non può essere letto come un punto di arrivo. Anzi, è proprio ora che si apre la fase più delicata, quella in cui il Parlamento è chiamato non solo a esaminare i contenuti della delega, ma anche a interrogarsi sul metodo con cui questa riforma dovrà essere costruita.

Non può infatti passare inosservato il fatto che questo disegno di legge si inserisce in un contesto nel quale erano già presenti altre proposte su cui si era sviluppato un confronto articolato. La scelta di procedere con un nuovo testo, di iniziativa governativa, rischia di comprimere quel lavoro e di ridurre lo spazio di una discussione che, su una materia così complessa, dovrebbe invece essere il più possibile ampia e condivisa.

Ma il punto più rilevante resta un altro, ed è quello che finora è rimasto sullo sfondo. La legge delega definisce principi e criteri, ma non dice nulla su come verranno concretamente scritti i decreti legislativi. Non si prevede il coinvolgimento strutturato di una commissione di esperti, né si individuano modalità che garantiscano la partecipazione effettiva di chi questa materia la conosce e la applica ogni giorno.

Allo stesso modo, manca qualsiasi indicazione su un adeguato periodo transitorio. Eppure è evidente che una riforma di questa portata non può entrare in vigore dall’oggi al domani senza generare nuove incertezze operative. Servono tempi tecnici per l’adeguamento delle amministrazioni, per la revisione della modulistica, per l’aggiornamento delle piattaforme e, soprattutto, per consentire ai professionisti di comprendere e applicare correttamente il nuovo quadro normativo.

È su questi aspetti che, verosimilmente, si giocherà la qualità della riforma. Ed è su questi aspetti che dovrebbero concentrarsi, più ancora che sui singoli contenuti, i contributi degli stakeholder chiamati a partecipare alle audizioni parlamentari. Perché il rischio, altrimenti, non è quello di non riuscire a riformare il sistema, ma di farlo senza un metodo adeguato, replicando quelle criticità che oggi si vorrebbero superare.