Obbligo assicurativo per progettisti e verificatori interni: interviene la Corte dei Conti

L’obbligo di copertura assicurativa dei dipendenti pubblici che svolgono funzioni tecniche rappresenta uno dei passaggi più delicati dell’attuale assetto dei contratti pubblici, soprattutto dopo l’entrata in vigore del d.lgs. n. 36/2023.

Il problema non riguarda l’esistenza dell’obbligo in sé, ormai chiaramente desumibile dal Codice e dai suoi allegati, ma l’ambito oggettivo della copertura assicurativa e, in particolare, i rapporti tra tale obbligo e il divieto generale di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile per danni arrecati all’erario, sancito dall’art. 3, comma 59, della legge n. 244/2007.

Quest’ultima disposizione ha da sempre costituito un punto fermo nell’interpretazione della magistratura contabile, in quanto espressione del principio di responsabilità personale del dipendente pubblico e del buon andamento dell’azione amministrativa. In base a tale divieto, le amministrazioni non possono stipulare polizze volte a manlevare amministratori o dipendenti dalle conseguenze patrimoniali di danni arrecati all’ente, pena la nullità del contratto e l’insorgere di responsabilità erariali.

Su questo impianto si è innestata la disciplina del nuovo Codice dei contratti pubblici, che ha scelto di valorizzare in modo esplicito le professionalità tecniche interne, prevedendo, per specifiche attività – in particolare progettazione e verifica – un obbligo di copertura assicurativa a carico della stazione appaltante, riferito alle funzioni tecniche incentivate di cui all’allegato I.10.

Ne deriva una questione interpretativa tutt’altro che marginale: l’obbligo assicurativo introdotto dal Codice deve essere letto in modo coerente con il divieto del 2007, limitandosi alla copertura dei soli danni a terzi, oppure costituisce una norma speciale sopravvenuta, idonea a consentire, entro confini rigorosamente delimitati, anche la copertura dei danni che l’attività professionale del dipendente può arrecare alla stessa amministrazione?

È su questo punto che è intervenuta la Corte dei conti – Sezione delle autonomie, con la deliberazione del 17 ottobre 2025, n. 19, chiamata a risolvere un contrasto interpretativo ormai consolidato e a fornire un criterio uniforme per la corretta applicazione della disciplina assicurativa nel nuovo Codice dei contratti pubblici.

Obbligo assicurativo di progettisti e verificatori: la Corte dei Conti tra Codice Appalti e divieto di danno erariale

La questione esaminata dalla Sezione delle autonomie trae origine da una richiesta di parere formulata da un ente locale in relazione alla possibilità di stipulare una polizza assicurativa per la copertura dei rischi gravanti sui propri dipendenti incaricati di attività di progettazione e verifica dei progetti.

Il quesito non riguardava, in via generale, la legittimità della stipula di polizze assicurative a favore del personale tecnico, profilo già affrontato in più occasioni dalla magistratura contabile, ma si concentrava su un aspetto ben più circoscritto: la compatibilità tra l’obbligo di copertura assicurativa previsto dal Codice dei contratti pubblici e il divieto di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile per danni arrecati all’erario.

In particolare, l’amministrazione chiedeva se, con riferimento ai dipendenti che svolgono le funzioni tecniche indicate nell’allegato I.10 del d.lgs. n. 36/2023, l’obbligo assicurativo dovesse essere interpretato:

• in senso restrittivo, come obbligo di copertura della sola responsabilità civile per danni a terzi derivanti da errori nell’esercizio dell’attività professionale;
• oppure in senso estensivo, come deroga al divieto di cui all’art. 3, comma 59, della legge n. 244/2007, tale da consentire anche la copertura dei danni subiti dall’amministrazione per effetto dell’attività professionale del dipendente.

Il tema assumeva rilievo specifico con riferimento ai ruoli di progettista e verificatore interni, per i quali il Codice dei contratti ha previsto in modo espresso l’obbligo di copertura assicurativa, ponendo i relativi oneri a carico delle somme inserite nel quadro economico dell’intervento.

La necessità di un intervento nomofilattico è emersa a seguito del consolidarsi di orientamenti non univoci tra le Sezioni regionali di controllo:

• alcune Sezioni avevano ritenuto che l’obbligo assicurativo introdotto dal nuovo Codice non potesse incidere sul divieto generale di assicurazione del danno erariale, dovendo essere limitato alla responsabilità civile verso terzi;
• altre, invece, avevano valorizzato la specialità della disciplina del Codice dei contratti, sostenendo che, almeno per le attività tecniche incentivate, essa introducesse una deroga puntuale e funzionale al divieto del 2007.

Alla luce di tale contrasto interpretativo, la Sezione regionale di controllo competente ha sospeso la pronuncia e rimesso la questione alla Sezione delle autonomie, chiedendo di chiarire se e in quali limiti l’obbligo di copertura assicurativa dei dipendenti previsto dal Codice dei contratti pubblici possa estendersi anche alla copertura dei danni arrecati all’amministrazione, senza violare il divieto di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile.

Quadro normativo di riferimento

Il quadro normativo entro cui si colloca la questione esaminata dalla Sezione delle autonomie è caratterizzato dalla coesistenza di disposizioni di segno diverso, che operano su piani solo apparentemente sovrapponibili.

Il divieto generale di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile

Il punto di partenza resta l’art. 3, comma 59, della legge 24 dicembre 2007, n. 244, che vieta alle amministrazioni pubbliche la stipulazione di contratti assicurativi aventi ad oggetto la copertura della responsabilità amministrativo-contabile di amministratori e dipendenti per danni arrecati allo Stato o ad altri enti pubblici.

La disposizione, assistita da una sanzione di nullità del contratto e da un regime sanzionatorio specifico, è stata costantemente interpretata dalla magistratura contabile come espressione dei principi costituzionali di responsabilità personale e buon andamento, con la finalità di evitare fenomeni di deresponsabilizzazione del dipendente pubblico.

In questa prospettiva, l’amministrazione può assicurare solo rischi riconducibili alla propria sfera patrimoniale, mentre non può farsi carico delle conseguenze economiche di condotte imputabili personalmente al dipendente.

La disciplina del Codice dei contratti pubblici e la valorizzazione delle funzioni tecniche interne

Su questo impianto si innesta la disciplina del nuovo Codice dei contratti pubblici, che ha scelto di rafforzare il ruolo delle professionalità tecniche interne, prevedendo, per specifiche attività, un sistema di incentivi e di tutele strettamente collegato allo svolgimento di funzioni qualificate.

Tale indicazione trova attuazione nel d.lgs. n. 36/2023 attraverso una pluralità di disposizioni che, lette in modo coordinato, delineano un obbligo assicurativo circoscritto a determinate figure e a determinate attività:

• art. 2, comma 4, principio di fiducia e copertura assicurativa del personale;
• art. 45, funzioni tecniche e risorse per gli oneri assicurativi;
• allegato I.10, attività tecniche incentivabili (progettazione e verifica);
• allegato I.7, somme a disposizione nel quadro economico per le assicurazioni obbligatorie.

La posizione specifica di progettisti e verificatori

Un elemento centrale è rappresentato dalla specificità dei ruoli di progettista e verificatore.

Per il verificatore della progettazione, l’art. 37, comma 3, del d.lgs. n. 36/2023 prevede espressamente l’obbligo di adeguata polizza assicurativa per la copertura dei rischi legati all’attività di verifica, con applicazione sia ai soggetti esterni sia a quelli interni.

Per i progettisti interni, l’obbligo assicurativo discende dalla combinazione tra legge delega, disposizioni del Codice e allegati, ed è riferito esclusivamente alle attività professionali eccedenti le ordinarie mansioni d’ufficio, svolte nell’ambito delle funzioni tecniche incentivate.

Ne deriva che la copertura assicurativa non riguarda genericamente il rapporto di pubblico impiego, ma prestazioni tecniche qualificate, alternative all’affidamento a professionisti esterni.

L’analisi della Corte

La Sezione delle autonomie ha ribadito che il divieto di assicurazione della responsabilità amministrativo-contabile resta un principio generale dell’ordinamento, tuttora vigente. Il punto è se e in quali limiti il legislatore del 2023 abbia introdotto una disciplina speciale idonea a convivere con esso.

La specialità della disciplina assicurativa per progettisti e verificatori

La copertura assicurativa riguarda categorie ben individuate e specifiche attività elencate nell’allegato I.10.

Si tratta di prestazioni:

• professionalmente qualificate;
• ulteriori rispetto alle mansioni ordinarie;
• alternative all’affidamento a professionisti esterni.

Questa delimitazione consente di qualificare l’obbligo assicurativo come norma speciale sopravvenuta, idonea a incidere sul divieto del 2007 senza eliderlo.

L’interesse proprio dell’amministrazione alla stipula della polizza

La polizza è legittima solo se sorretta da un interesse proprio e diretto dell’amministrazione.

Nel caso di progettisti e verificatori interni, tale interesse sussiste perché:

• l’alternativa sarebbe l’affidamento esterno, con incremento dei costi;
• l’assenza di copertura renderebbe meno praticabile l’utilizzo delle professionalità interne;
• i danni professionali si riflettono comunque sul bilancio dell’ente, anche per effetto della responsabilità solidale verso i terzi.

La copertura assicurativa assume quindi la funzione di misura di autotutela dell’amministrazione.

La copertura della colpa lieve e il rapporto con l’art. 2236 c.c.

La deroga consente la copertura indipendentemente dal grado di colpa, con esclusione delle condotte dolose (art. 1900 c.c.).

Ciò vale sia per la colpa lieve, sia per le prestazioni di speciale difficoltà tecnica disciplinate dall’art. 2236 c.c.

I limiti oggettivi della deroga

La copertura assicurativa:

• riguarda solo i danni derivanti dall’attività professionale di progettista o verificatore;
• è funzionalmente collegata alle attività di cui all’allegato I.10;
• non si estende alla responsabilità amministrativa per fatti estranei.

Le condotte estranee restano soggette al divieto dell’art. 3, comma 59, della legge n. 244/2007, con nullità della polizza e possibili responsabilità erariali.

Conclusioni operative

La Sezione delle autonomie ha enunciato il principio secondo cui l’obbligo di copertura assicurativa dei dipendenti previsto dal Codice dei contratti pubblici costituisce norma speciale sopravvenuta rispetto al divieto generale del 2007.

Ne discendono indicazioni operative chiare:

• copertura limitata a progettisti e verificatori interni;
• polizze ancorate alle funzioni di cui all’allegato I.10;
• inclusione dei danni a terzi e all’amministrazione se direttamente connessi all’attività professionale;
• esclusione dei fatti dolosi;
• permanenza del divieto generale per ogni altra ipotesi di responsabilità amministrativa.

Il chiarimento restituisce coerenza al disegno del nuovo Codice, valorizzando le competenze tecniche interne senza compromettere il principio di responsabilità personale.