È davvero sufficiente dimostrare che alcune voci di costo non tornano per far dichiarare anomala un’offerta? Oppure, per incidere sull’esito della gara, bisogna arrivare a dimostrare che l’intera proposta è inattendibile? E ancora: fino a che punto il giudice può entrare nel merito delle valutazioni tecniche della stazione appaltante senza sostituirsi ad essa?
Nei contenziosi in materia di appalti non è raro imbattersi nella presunta illegittimità della verifica di anomalia operata dalle amministrazioni, soprattutto quando l’offerta aggiudicataria appare particolarmente competitiva e le differenze tra le proposte economiche diventano significative. In questi casi il confronto si sposta rapidamente su un piano tecnico, dove entrano in gioco analisi dei costi, organizzazione delle lavorazioni e sostenibilità dell’offerta.
Valutazioni che però non sono mai univoche. Non è un caso che l’operatore economico escluso costruisca spesso una lettura alternativa, supportata da perizie e simulazioni, con l’obiettivo di dimostrare l’inattendibilità dell’offerta concorrente.
Come si fa quindi a stabilire davvero se un’offerta è anomala e, soprattutto, sulla base di quali parametri?
A rispondere, ricordando che la decisione della stazione appaltante è sindacabile solo a fronte di precisi presupposti, è il Consiglio di Stato con la sentenza dell’8 gennaio 2026, n. 137.
Offerta anomala e discrezionalità tecnica: i limiti del giudice
La controversia riguarda una procedura di affidamento di lavori, nella quale l’offerta dell’operatore poi risultato aggiudicatario era stata sottoposta a verifica di anomalia in ragione del ribasso particolarmente significativo.
All’esito del subprocedimento, la stazione appaltante aveva ritenuto le giustificazioni fornite sufficienti e aveva concluso per la complessiva sostenibilità dell’offerta, procedendo quindi all’aggiudicazione.
La decisione era stata però impugnata dal secondo classificato, che aveva costruito il proprio ricorso su una critica tecnica articolata, mettendo in discussione alcune componenti dell’offerta economica e le modalità di esecuzione delle lavorazioni.
Il ricorso si era configurato come un tentativo di dimostrare, attraverso l’analisi di singole voci di costo e di specifiche scelte operative, che l’offerta non fosse in concreto realizzabile nei termini dichiarati. La critica si era quindi sviluppata “per parti”, evidenziando una serie di presunte incongruenze che, secondo il ricorrente, avrebbero dovuto condurre a un giudizio complessivo di inattendibilità.
La stazione appaltante, dal canto suo, aveva difeso la valutazione svolta, sottolineando di aver esaminato le giustificazioni in modo unitario e di aver ritenuto che le criticità evidenziate non incidessero sulla tenuta complessiva dell’offerta. Su questa linea si era collocato anche il giudice di primo grado, che aveva respinto il ricorso ritenendo non dimostrata una effettiva anomalia.
La questione era quindi approdata davanti al Consiglio di Stato, chiamato a chiarire se contestazioni tecnicamente articolate ma costruite su singoli elementi fossero sufficienti a mettere in discussione il giudizio della stazione appaltante oppure se restassero entro quel margine di fisiologica opinabilità che caratterizza la verifica dell’anomalia.
Offerte anormalmente basse: cosa prevede l’art. 110 del Codice Appalti
Nella vicenda rileva l’applicazione, e soprattutto l’interpretazione, dell’art. 110 del d.lgs. n. 36/2023, che disciplina la verifica delle offerte anormalmente basse.
La norma non costruisce un meccanismo automatico né un controllo meramente aritmetico, ma affida alla stazione appaltante una valutazione più ampia, che riguarda la congruità, la serietà, la sostenibilità e la concreta realizzabilità dell’offerta. Già la formulazione consente di cogliere come l’attenzione non sia rivolta alla singola voce di costo, ma all’affidabilità complessiva della proposta.
Quando emergono elementi che fanno apparire l’offerta anormalmente bassa, la stazione appaltante è tenuta ad attivare il contraddittorio, chiedendo spiegazioni all’operatore economico. Le giustificazioni possono riguardare diversi aspetti, dall’organizzazione del processo produttivo alle soluzioni tecniche adottate, fino alle condizioni particolarmente favorevoli di cui l’offerente dispone.
Anche sotto questo profilo, l’art. 110 privilegia una valutazione dinamica, che tiene conto delle specificità dell’offerta e della capacità dell’operatore di sostenerla.
Nel complesso, la norma disegna un modello di verifica fondato su una valutazione unitaria, all’interno della quale convivono margini di apprezzamento tecnico e limiti normativi precisi, soprattutto in materia di sicurezza e lavoro. L’offerta deve infatti essere esclusa non solo quando il costo del personale risulta inferiore ai minimi salariali stabiliti nelle tabelle di cui all’art. 41, comma 13, ma anche quando risultano incongrui gli oneri aziendali della sicurezza o non sono rispettati gli obblighi in materia ambientale, sociale e del lavoro. Si tratta di vincoli che operano come soglie inderogabili e delimitano il perimetro della discrezionalità amministrativa.
Offerta anomala: valutazione complessiva e limiti del giudizio
Sulla base di questi presupposti, il Consiglio di Stato ha ricordato che la verifica dell’anomalia non è un controllo contabile, ma una valutazione complessiva dell’affidabilità dell’offerta.
Se la valutazione è complessiva, non può essere messa in discussione semplicemente contrapponendo una diversa lettura tecnica delle singole voci. Le contestazioni del ricorrente, per quanto articolate e supportate da analisi puntuali, restano infatti confinate su un piano parziale, perché mirano a dimostrare incongruenze su specifici elementi senza riuscire a incidere sulla credibilità dell’offerta nel suo insieme.
Che possano esistere margini di opinabilità è fisiologico. Il confronto tra diverse ricostruzioni, anche quando è supportato da perizie, non è sufficiente a superare il giudizio espresso dalla stazione appaltante se non si traduce nella dimostrazione di una inattendibilità complessiva.
In questo senso, il Collegio ha richiamato il principio secondo cui la verifica dell’anomalia si gioca sulla credibilità dell’offerta nel suo insieme, motivo per cui non può essere esclusa se il quadro complessivo resta coerente.
Da qui discende anche il limite del sindacato giurisdizionale. Il giudice non è chiamato a scegliere tra diverse soluzioni tecniche possibili, né a sostituire la propria valutazione a quella dell’amministrazione. Il suo controllo si arresta di fronte alla discrezionalità tecnica, salvo che emergano errori evidenti o profili di manifesta illogicità tali da rendere inattendibile il giudizio espresso.
In questo modo si evita che il giudizio si trasformi in una nuova verifica dell’offerta: diversamente, ogni gara potrebbe essere rimessa in discussione attraverso la produzione di una perizia alternativa, con il rischio di svuotare di contenuto il ruolo della stazione appaltante.
Coerentemente con questa impostazione, il Consiglio di Stato ha valorizzato anche il carattere globale e sintetico della valutazione, chiarendo che non è richiesta un’analisi atomistica delle singole voci né una motivazione analitica quando l’esito della verifica è positivo. Ciò che rileva è la coerenza complessiva del percorso valutativo e la ragionevolezza del giudizio finale.
Conclusioni: dalla critica puntuale alla tenuta complessiva dell’offerta
L’appello è stato respinto, confermando la legittimità della valutazione svolta dalla stazione appaltante e ribadendo che le contestazioni fondate su ricostruzioni alternative dei costi non sono sufficienti, se non incidono sulla credibilità complessiva dell’offerta.
La discrezionalità tecnica della stazione appaltante resta il perno del sistema, difficilmente scalfibile se non quando emergano evidenti profili di irragionevolezza.
Da questo punto di vista, la verifica dell’anomalia non è il luogo in cui si ricerca la soluzione tecnica migliore o il calcolo più corretto in assoluto, ma quello in cui si valuta se un’offerta sia comunque in grado di reggere nel suo complesso.
