Nella verifica di anomalia dell'offerta, l'impresa può ridurre spese generali e utile per far quadrare i conti? Se gli oneri della sicurezza vengono sommati all'offerta invece di esservi compresi, si tratta di un errore materiale correggibile? E l'impresa esclusa dalla gara può ancora impugnare l'aggiudicazione?
A questi interrogativi risponde il TAR Lombardia con la sentenza n. 4396 del 30 settembre 2026, che mette al centro non la congruità delle singole voci di costo ma l'immodificabilità dell'offerta economica nella verifica dell'anomalia. Seguendo un orientamento consolidato, i giudici ribadiscono che rimodulare spese generali e utile senza alcuna giustificazione, al solo scopo di far quadrare i conti, è circostanza di per sé sufficiente all'esclusione. Né, per il TAR, si tratta di un errore materiale correggibile quando gli oneri della sicurezza non ribassabili sono sommati all'offerta anziché ricompresi e la correzione inciderebbe sul ribasso effettivo e sulla graduatoria.
Lavori antincendio, offerta anomala e tre giri di giustificazioni
Il caso oggetto della sentenza riguarda una procedura aperta, con bando ai sensi del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti), per lavori di adeguamento antincendio in un'infrastruttura di trasporto pubblico, da aggiudicare con il criterio del maggior ribasso percentuale. L'offerta della futura ricorrente, prima in graduatoria, risultava anomala.
Nelle prime giustificazioni l'impresa aggiungeva al prezzo offerto i costi della sicurezza non soggetti a ribasso, anziché ricomprenderli, ed esponeva spese generali del 13% e un utile del 4,5%. Nelle seconde riportava il quadro economico all'importo derivante dal ribasso, includendovi gli oneri della sicurezza ma con spese generali quasi dimezzate e un utile ridotto; nelle terze, chiamata a spiegare la riduzione, si limitava a confermare le stesse percentuali. La stazione appaltante la escludeva per modifica dell'offerta.
Con il ricorso l'impresa negava la modifica, parlando di semplice rimodulazione o tutt'al più di errore scusabile e sostenendo che andasse verificata solo l'invarianza dell'importo complessivo; lamentava inoltre il difetto di motivazione e chiedeva in via gradata il risarcimento del danno. La stazione appaltante eccepiva la mancata notifica al raggruppamento secondo classificato, al quale la gara veniva poi aggiudicata.
Con motivi aggiunti la ricorrente impugnava anche l'aggiudicazione, in via derivata e per vizi propri relativi ad avvalimento, subappalto e disparità di trattamento, mentre nel corso del giudizio il contratto veniva stipulato.
Verifica di anomalia e chiarimenti sull'offerta: cosa prevede il Codice dei contratti?
Per comprendere la decisione del TAR dobbiamo circoscrivere il quadro normativo di riferimento. L'art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023 impone alle stazioni appaltanti di valutare congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità della migliore offerta che appaia anormalmente bassa, chiedendo spiegazioni sul prezzo o sui costi ed escludendola quando le spiegazioni non giustificano adeguatamente il livello dei prezzi o dei costi proposti; sui costi della sicurezza non sono ammesse giustificazioni.
L'art. 101, comma 3, del D.Lgs. n. 36/2023 consente alla stazione appaltante di chiedere chiarimenti sull'offerta tecnica ed economica, che però non possono modificarne il contenuto. Il comma 4 disciplina il c.d. soccorso istruttorio correttivo, ovvero la facoltà dell'operatore economico di chiedere, fino al giorno fissato per l'apertura delle offerte, la rettifica di un errore materiale contenuto nell'offerta, purché non ne derivi una nuova offerta o una sua modifica sostanziale e resti assicurato l'anonimato.
Sul piano processuale rileva l'art. 41, comma 2, del D.Lgs. n. 104/2010 (Codice del processo amministrativo), che impone di notificare il ricorso, a pena di decadenza, ad almeno uno dei controinteressati individuati nell'atto impugnato.
Far quadrare i conti in sede di anomalia è una modifica sostanziale dell'offerta
Alla luce di questo quadro, i giudici ribadiscono che dall'art. 101, comma 3, discende il principio di immodificabilità dell'offerta, che impedisce di modificarla dopo il deposito a presidio della par condicio ma anche dell'affidabilità del contraente e dell'attendibilità dell'offerta. Quando i giustificativi alterano l'offerta per far quadrare i conti, l'esclusione ne è dunque la conseguenza diretta.
Per il TAR la tesi della ricorrente è smentita proprio dalla giurisprudenza che essa invoca, secondo cui variazioni parziali e limitate delle voci di costo sono ammesse se giustificate e bilanciate, quando si dimostri che alcune voci erano sottostimate e altre sopravvalutate, ferma restando l'entità iniziale dell'offerta; qui la riduzione delle spese generali non era né motivata né sorretta dalla prova di una precedente sopravvalutazione.
Per i giudici è illogico, oltre che matematicamente insostenibile, che il dimezzamento delle spese generali lasci immutata la loro incidenza del 13%, tanto più che la stessa ricorrente ammetteva un'incidenza effettiva intorno al 7%. Per conservare in apparenza le percentuali dichiarate, come dimostrato dalla stazione appaltante, l'operatore aveva dovuto modificare la base di calcolo.
Condividendo il rilievo della stazione appaltante, i giudici ritengono inoltre inverosimili spese generali così ridotte per un'impresa con sede molto distante dal cantiere, chiamata a sostenere trasferte, vitto e alloggio del personale di cui non vi era traccia nei giustificativi.
Infondato anche il motivo sul difetto di motivazione, perché l'esclusione ripercorre l'istruttoria e le ragioni dell'inaffidabilità dell'offerta.
Oneri della sicurezza sommati all'offerta: quando non è un errore materiale correggibile?
Richiamando il Consiglio di Stato, il TAR ricorda che integrazioni o correzioni successive sono eccezionalmente consentite solo quando l'offerta necessiti in modo evidente di un chiarimento o presenti errori materiali manifesti, e sempre che non ne derivi una modifica sostanziale. Il soccorso istruttorio correttivo, a sua volta, presuppone l'iniziativa dell'operatore economico, non della stazione appaltante, entro il momento in cui la singola offerta viene aperta.
Nel caso esaminato gli oneri della sicurezza non ribassabili erano stati aggiunti al totale e non ricompresi, per cui l'importo indicato corrispondeva a un ribasso di circa il 32%, inferiore a quello dichiarato in offerta, che avrebbe collocato la ricorrente oltre le prime cinque posizioni. Ne risulta, nella lettura dei giudici, non la correzione di un errore materiale di calcolo ma una modifica sostanziale e inammissibile.
Ricorso dell'impresa esclusa: a chi va notificato e cosa può contestare?
Prima dell'aggiudicazione il primo graduato non riveste la qualità di controinteressato, per cui il ricorso contro l'esclusione proposto in quella fase non va notificato agli altri concorrenti, neppure quando ne resti uno soltanto, dato che il loro interesse all'aggiudicazione è meramente eventuale e non emerge dal provvedimento impugnato.
L'operatore che abbia impugnato la propria esclusione resta legittimato a contestare l'aggiudicazione finché l'esclusione non diventa definitiva con il giudicato, e per questo il TAR esamina i motivi aggiunti. La censura derivata cade perché l'esclusione è legittima, mentre quelle autonome su avvalimento, subappalto e disparità di trattamento sono inammissibili per carenza di interesse e di legittimazione. Se l'esclusione è confermata in via definitiva, la legittimazione a far valere vizi autonomi viene meno in radice; se invece è annullata con effetto ex tunc, la ricorrente torna prima e ottiene il bene della vita senza quelle censure.
Né residua l'interesse strumentale alla riedizione della gara, che secondo il Consiglio di Stato (sentenza n. 6530/2023) non spetta a chi sia stato legittimamente escluso. La legittimità di avvalimento, subappalto e parità di trattamento resta dunque non decisa, perché la pronuncia si è arrestata prima, sul terreno dell'interesse e della legittimazione a ricorrere.
Oneri della sicurezza, spese generali e utile: le indicazioni operative
Dal punto di vista tecnico-operativo, tutto nasce da un passaggio elementare. Il ribasso si applica alla base di gara al netto degli oneri della sicurezza, sommati poi senza ribasso; trattarli come un'aggiunta all'offerta anziché come una sua componente gonfia il prezzo e, nel riallineamento, costringe a recuperare la differenza comprimendo altre voci, qui spese generali e utile.
Ne deriva per l'operatore l'esigenza di costruire l'analisi dei prezzi prima della gara, con coerenza tra valori assoluti e percentuali e dando evidenza a trasferte e lavorazioni notturne, che nella gara esaminata il cronoprogramma prevedeva. Per la stazione appaltante la vicenda mostra l'utilità di richieste progressive e mirate, che documentano l'iter e rafforzano la motivazione.
Conclusioni: i giustificativi spiegano l'offerta, non la riscrivono
In conclusione, il TAR ha respinto il ricorso contro l'esclusione e, quanto all'aggiudicazione, ha respinto la censura derivata e dichiarato inammissibili quelle autonome, respingendo quindi le domande risarcitorie e di inefficacia del contratto.
Ciò significa che alla verifica di anomalia ci si presenta con un' offerta costruita in ogni componente, perché ogni scostamento non spiegato tra un giustificativo e l'altro diventa indice di inaffidabilità. D'altro canto, il provvedimento di esclusione richiamava la lesione della fiducia tra stazione appaltante e aggiudicatario, che l'art. 2 del Codice dei contratti eleva a principio; i giudici, pur ritenendo adeguata la motivazione, non ne fanno la ratio autonoma della decisione.
La pronuncia conferma una giurisprudenza stabile, che distingue la compensazione giustificata tra voci di costo dalla rimodulazione di comodo. Il prezzo si cristallizza alla scadenza del termine, e i giustificativi possono illuminarlo, mai riscriverlo.
