È sufficiente indicare una riduzione dei tempi nell’offerta tecnica per finire fuori gara? Il cronoprogramma può davvero trasformarsi in un elemento “economico”? Oppure si tratta di un’interpretazione fuorviante (ed errata) del divieto di commistione?
A rispondere sul punto è il TAR Campania, sez. Salerno, con la sentenza del 9 aprile 2026, n. 685, evidenziando come, nella pratica, la linea di confine tra contenuto tecnico e contenuto economico venga talvolta tracciata da parte delle stazioni appaltanti in modo eccessivamente rigido, con il risultato di espellere offerte che, in realtà, non presentano alcuna reale criticità.
Divieto di commistione offerta: il ruolo del cronoprogramma
Il caso riguarda il ricorso proposto da un OE nell’ambito di un appalto di lavori, per il quale aveva predisposto la propria offerta tecnica inserendo, tra gli elaborati, il cronoprogramma dei lavori, nel quale era presente anche un riferimento alla riduzione dei tempi di esecuzione rispetto a quelli posti a base di gara.
La stazione appaltante ha ritenuto che questo elemento fosse sufficiente per integrare una violazione del disciplinare, perché idoneo - anche solo indirettamente - a far emergere l’offerta temporale, che doveva invece restare confinata nella busta economica.
Da qui la decisione di escludere il concorrente per violazione del divieto di commistione tra offerta tecnica ed economica.
Secondo il ricorrente, quel riferimento ai tempi non consentiva in alcun modo di ricostruire l’offerta economica e, soprattutto, faceva parte a pieno titolo della dimensione tecnica dell’offerta, in quanto legato alla pianificazione delle lavorazioni.
Una tesi che il TAR ha condiviso, richiamando i principi in materia.
Il quadro normativo: divieto di commistione e tassatività delle cause di esclusione
Il Codice Appalti non contiene una disposizione che disciplini in modo diretto e puntuale il divieto di commistione, ma lo costruisce attraverso un insieme di principi che, letti in modo coordinato, ne definiscono limiti e funzione.
Il primo riferimento è l’art. 108 del D.Lgs. n. 36/2023, che disciplina i criteri di aggiudicazione e presuppone una distinzione tra:
- componente qualitativa dell’offerta;
- componente quantitativa dell’offerta.
La prima è affidata a una valutazione discrezionale, la seconda è legata a elementi oggettivi come prezzo e tempo. Questa separazione non è meramente formale, ma serve a evitare che la valutazione tecnica venga anche solo potenzialmente influenzata da dati economici.
A questo si affianca l’art. 10 del D.Lgs. n. 36/2023, che introduce il principio di tassatività delle cause di esclusione, impedendo che le stazioni appaltanti possano costruire, attraverso la lex specialis, meccanismi espulsivi fondati su interpretazioni estensive o su meri formalismi.
Il quadro si completa con l’art. 1 del D.Lgs. n. 36/2023, cioè il principio del risultato, che orienta l’intera disciplina verso l’obiettivo di selezionare la migliore offerta possibile, evitando applicazioni delle regole che, pur formalmente corrette, finiscono per restringere la concorrenza senza un reale vantaggio per l’interesse pubblico.
Dentro questa cornice si colloca il divieto di commistione quale strumento funzionale a garantire la segretezza dell’offerta economica e l’imparzialità della valutazione.
Non a caso, la giurisprudenza lo ha sempre ricondotto a tre esigenze operative:
- separazione delle buste;
- divieto di inserire elementi economici nell’offerta tecnica;
- valutazione sequenziale delle offerte.
Tutte finalizzate a evitare che la commissione conosca, anche indirettamente, il contenuto economico dell’offerta prima di aver valutato la componente tecnica.
Il sistema non impone quindi di eliminare qualsiasi interferenza tra aspetti tecnici ed economici, ma vieta soltanto quegli elementi che consentono di ricostruire l’offerta economica nel suo contenuto sostanziale.
Ne deriva che possono trovare spazio nell’offerta tecnica anche elementi che hanno una ricaduta economica o temporale, purché restino funzionali alla descrizione della soluzione proposta e non rendano conoscibile il prezzo o il ribasso.
È proprio su questo punto che è intervenuto il TAR nel valutare l’esclusione dell’OE.
Offerta tecnica e cronoprogramma: quando non c’è commistione secondo il TAR
Il Collegio ha richiamato il principio di separazione tra offerta tecnica ed offerta economica, che si declina in una triplice regola:
- la componente tecnica e quella economica devono essere inserite in buste separate e sigillate;
- è precluso l’inserimento di elementi economico-quantitativi nell’offerta tecnica;
- l’apertura della busta economica deve seguire la valutazione dell’offerta tecnica.
Il divieto di commistione costituisce espressione del principio di segretezza dell’offerta economica ed è posto a garanzia dei principi di imparzialità, buon andamento, trasparenza e par condicio.
Il principio trova applicazione nei soli casi in cui sussista un effettivo rischio di compromissione della valutazione tecnica.
Questo significa che il divieto non può essere trasformato in una regola automatica, da applicare ogni volta che nell’offerta tecnica compaia un elemento che abbia anche solo un riflesso economico o temporale.
Il ragionamento del TAR si sviluppa su un piano sostanziale. Il punto non è verificare se nell’offerta tecnica vi siano riferimenti ai tempi, ma capire se questi riferimenti siano tali da rendere conoscibile, anche indirettamente, il contenuto dell’offerta economica.
Applicando questo criterio al caso concreto, il Collegio ha osservato che il cronoprogramma è un documento che descrive:
- la sequenza delle lavorazioni;
- l’organizzazione del cantiere;
- le modalità esecutive dell’intervento.
Anche quando contiene indicazioni temporali, resta un elaborato tecnico.
Nel caso specifico, quel cronoprogramma non consentiva di risalire al ribasso né di ricostruire l’offerta economica nel suo complesso, limitandosi a rappresentare l’organizzazione delle lavorazioni.
Ne deriva che la riduzione dei tempi, se inserita in un contesto tecnico, può essere letta come espressione della capacità organizzativa dell’impresa e quindi come elemento qualitativo.
Il TAR distingue tra elementi tecnici con possibili riflessi economici o temporali ed elementi che consentono di anticipare il contenuto dell’offerta economica: Solo in questo secondo caso si configura una violazione del divieto di commistione.
Nel caso esaminato, questa seconda ipotesi non ricorreva, mentre la stazione appaltante ha ritenuto sufficiente la presenza del riferimento temporale, senza verificare il reale impatto sulla segretezza dell’offerta economica.
È proprio questa impostazione che ha portato il TAR a ritenere illegittima l’esclusione.
Commistione tra offerta tecnica ed economica: le indicazioni operative
Il ricorso è stato accolto, con annullamento del provvedimento di esclusione nei confronti dell’OE.
Come ha evidenziato il TAR, il tema della commistione non può essere affrontato con un approccio automatico o difensivo. Il principio di separazione tra offerta tecnica ed economica resta un presidio essenziale, ma va applicato come regola a tutela della segretezza dell’offerta economica, non come strumento espulsivo fondato su letture formalistiche.
Un documento come il cronoprogramma, che rappresenta l’organizzazione dei lavori e la capacità esecutiva dell’impresa, non può essere considerato un elemento economico solo perché contiene indicazioni sui tempi, a meno che queste non consentano di ricostruire l’offerta economica.
Il discrimine resta uno solo: la capacità dell’elemento inserito nell’offerta tecnica di rendere conoscibile il prezzo o il ribasso. Solo in presenza di questo effetto si può parlare di commistione.
