Se l’affittuario realizza un abuso edilizio sul mio terreno, l’ordine di demolizione può arrivare anche a me proprietario? E se dell’abuso non sapevo nulla, il Comune deve avvisarmi prima dell’ordinanza di demolizione? Se poi nessuno demolisce, rischio che il Comune acquisisca gratuitamente l’area dei box?
La risposta arriva dal TAR Toscana con la sentenza n. 1980 del 19 ottobre 2026, che chiarisce come l’ordine di demolizione al proprietario estraneo all’abuso sia legittimo anche quando i manufatti li ha costruiti l’affittuario del fondo, perché la misura ripristinatoria riguarda il bene e non l’autore dell’illecito. Chi dà in affitto un terreno o un immobile può quindi ritrovarsi destinatario di un’ingiunzione a demolire opere che non ha mai realizzato, e non la fanno cadere né l’aver ereditato il fondo senza sapere che quanto vi era stato costruito fosse abusivo, né l’aver diffidato l’affittuario o avviato la mediazione per sciogliere il contratto, iniziative che pesano semmai in un momento successivo.
Non ci si può difendere dall’ordine invocando soltanto la propria estraneità, perché l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 indica il proprietario come destinatario dell’ingiunzione accanto al responsabile, e la giurisprudenza ne ricava che l’estraneità pesa su un altro piano, quello delle conseguenze che arrivano dopo.
Né conta non essere stati coinvolti prima, perché l’ordine è un atto dovuto che il Comune può adottare senza preavviso; e neppure l’avvertenza che, se nessuno demolisce, l’area passerà gratuitamente al Comune rende illegittimo l’ordine, perché serve proprio a mettere il proprietario in condizione di muoversi per tempo.
Box in lamiera costruiti dall’affittuario: la vicenda
Tutto comincia con un terreno locato da tempo a una società che negli anni Ottanta aveva chiesto il condono per la recinzione del fondo, destinato al rimessaggio di materiale edile, con cancello d’accesso, e per tre box in lamiera zincata di circa 23 metri quadrati complessivi. La pratica è rimasta in sospeso fino al 2021, quando il Comune ha comunicato i motivi ostativi soltanto ad alcuni dei proprietari e poi ha respinto la domanda di condono.
Con lo stesso provvedimento ha ordinato a due dei proprietari di demolire le opere entro 90 giorni, avvertendo che in caso di inottemperanza sarebbero seguite l’acquisizione gratuita dell’area e la sanzione pecuniaria. I proprietari, divenuti tali per successione, hanno sostenuto di aver saputo della domanda di condono soltanto dalla comunicazione dei motivi ostativi, di non aver avuto motivo di dubitare della legittimità dei manufatti e di essersi attivati contro l’affittuario con una diffida e con la mediazione per la risoluzione del contratto.
Nel ricorso si dolevano che l’ordine colpisse soltanto loro e non chi aveva costruito, esponendoli all’acquisizione e alle sanzioni pecuniarie che a loro avviso potevano riguardare solo il proprietario responsabile, e di non aver potuto partecipare al procedimento. Nel corso del giudizio il Comune ha esteso la notifica agli altri comproprietari e alla società conduttrice, facendo decorrere per tutti il termine dalla nuova notifica.
Ordine di demolizione e acquisizione gratuita: cosa prevede l’art. 31 del Testo Unico Edilizia
Il perimetro normativo della vicenda è segnato dall’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), il cui comma 2 stabilisce che il Comune, accertato l’intervento eseguito senza permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, ingiunge «al proprietario e al responsabile dell’abuso» la rimozione o la demolizione, indicando l’area che verrà acquisita.
Se il responsabile non provvede entro 90 giorni dall’ingiunzione, il comma 3 prevede l’acquisizione di diritto e gratuita al patrimonio comunale del bene, dell’area di sedime e di quella necessaria a opere analoghe, entro dieci volte la superficie utile abusivamente costruita. L’accertamento dell’inottemperanza, previa notifica all’interessato, diventa titolo per l’immissione nel possesso e per la trascrizione, e il comma 4-bis aggiunge, una volta constatata l’inottemperanza, una sanzione pecuniaria tra 2.000 e 20.000 euro. La disciplina regionale ricalca lo stesso schema, e sullo sfondo restano il condono della Legge n. 47/1985, cioè la sanatoria straordinaria, e le regole sulla partecipazione della Legge n. 241/1990, in particolare la comunicazione di avvio del procedimento (art. 7) e quella dei motivi ostativi (art. 10-bis).
Proprietario non responsabile dell’abuso: perché deve demolire secondo il TAR
I ricorrenti non contestano le ragioni del diniego ma soltanto l’ordine rivolto a loro, e su questo terreno il punto fermo da cui partono i giudici è che le misure ripristinatorie attengono al bene e non al reo. Facendo proprio l’insegnamento del Consiglio di Stato (sentenza n. 1648/2025), il TAR ricorda che tali misure si applicano anche a chi si trova casualmente in relazione con la cosa come attuale proprietario, a differenza delle sanzioni afflittive, che colpiscono soltanto l’autore e richiedono l’accertamento dell’elemento psicologico.
Diverso è il discorso per l’acquisizione, che incide sulla proprietà e «recupera» il momento soggettivo, perché presuppone che il proprietario incolpevole sia stato informato e non si sia adoperato per evitarla. Demolizione e acquisizione restano due sanzioni distinte, la reazione al duplice illecito di chi prima costruisce abusivamente e poi non demolisce, secondo la lettura della Corte costituzionale (sentenza n. 140/2018) richiamata dai giudici.
In questa cornice l’avvertenza sulle conseguenze dell’inottemperanza è neutra sotto il profilo della legittimità e anzi utile, perché mette subito il proprietario estraneo in condizione di attivarsi. Diventa una sorta di trait d’union tra la natura reale dell’ordine e la sanzione ablatoria, e anticipa la notifica dell’accertamento, consentendo al proprietario di rappresentare al Comune le difficoltà o, in casi eccezionali, l’impossibilità di eseguire. Tra queste, si legge nel passaggio ripreso dal TAR, difficilmente rientra la temporanea indisponibilità del bene, superabile con gli strumenti civilistici che consentono al proprietario di provvedere in danno del conduttore, cioè a sue spese.
Sono però valutazioni che appartengono a un segmento successivo del procedimento, nel quale la parte potrà far valere le sue ragioni, se del caso impugnando gli atti che non ne tengano conto. È alla luce di queste coordinate che il TAR respinge le censure sull’estraneità, osservando che ogni valutazione sulle condotte dei proprietari successive alla notifica resta fuori dal giudizio e spetta al Comune, secondo l’art. 34, comma 2, cod. proc. amm., che vieta al giudice di pronunciarsi su poteri non ancora esercitati.
Il TAR richiama inoltre l’Adunanza Plenaria (sentenza n. 9/2017), per la quale l’ingiunzione, atto vincolato, non richiede motivazione sull’interesse pubblico neppure quando arriva a distanza di tempo e il titolare attuale non è responsabile. Il difetto di notifica iniziale è superato dall’integrazione disposta dal Comune, e non serve la comunicazione di avvio del procedimento, trattandosi di attività vincolata, secondo un principio che il Consiglio di Stato considera pacifico. Le doglianze sulla partecipazione, osservano infine i giudici, sono smentite almeno in parte dagli stessi ricorrenti, che dell’abuso sapevano almeno dalla comunicazione dei motivi ostativi, senza che risultino osservazioni.
Abuso edilizio dell’inquilino: cosa cambia per il proprietario che affitta
Sul piano tecnico la pronuncia sposta il baricentro della difesa del proprietario estraneo dall’ordine alla sua esecuzione, perché conta ciò che il proprietario fa dopo averlo ricevuto, ed è su quella condotta che il Comune si misurerà accertando l’inottemperanza. Ne deriva, come indicazione di metodo e non come affermazione dei giudici, che diffide e azioni per il rilascio del fondo vanno avviate subito e documentate con date certe, tenendo presente che per il Consiglio di Stato la sola diffida non salva dall’acquisizione gratuita e che il proprietario che ha locato il terreno all’autore degli abusi e non si attiva perde l’immobile.
Anche la posta in gioco va misurata con precisione. L’area acquisibile non coincide con l’intero fondo, perché l’art. 31 la limita a dieci volte la superficie utile abusiva, che per circa 23 metri quadrati di box significa al massimo poco più di 230 metri quadrati, e la sua esatta delimitazione, come ha ricordato la difesa comunale, rileva solo dopo l’accertamento dell’inottemperanza. Sul versante della sanzione pecuniaria, il Consiglio di Stato (sentenza n. 6401/2026) ha escluso, per chi aveva acquistato in buona fede un immobile con un abuso del venditore, che il proprietario incolpevole tenuto a demolire debba anche pagarla.
C’è poi un dato che la pronuncia non affronta e che il lettore deve conoscere. Lo stesso giorno il TAR, con la sentenza n. 1977/2026, sul ricorso separato della società conduttrice, ha annullato il medesimo provvedimento per difetto di motivazione del parere dell’autorità preposta al vincolo paesaggistico, con onere di rivalutazione per il Comune. La sentenza qui commentata non ne dà conto, ma l’ordine nasceva come conseguenza del diniego, per cui è ragionevole ritenere che la sua sorte sia ora legata alla nuova valutazione.
Demolizione al proprietario estraneo all’abuso: le indicazioni operative
In conclusione, il TAR Toscana ha respinto il ricorso dei proprietari, confermando la legittimità dell’ordine di demolizione rivolto nei loro confronti.
La postura che la decisione impone a chi concede immobili in uso a terzi è di vigilanza attiva, perché le opere del conduttore finiscono comunque sul tavolo del proprietario, e la comunicazione dei motivi ostativi è il primo momento utile per farsi sentire. Lo stesso vale per chi eredita o compra un fondo con manufatti realizzati da altri, e per chi compra il problema emerge spesso dopo il rogito, quando il danno non si può più rimediare in via amichevole con chi ha venduto. È per questo che la verifica dello stato legittimo va fatta prima del rogito, secondo il metodo illustrato nel volume Regolarità edilizia e catastale nelle compravendite immobiliari.
La pronuncia si allinea all’indirizzo consolidato dalla Plenaria del 2017. L’abuso cammina con il bene, e chi ne è proprietario risponde subito dell’ordine e poi di ciò che ha fatto per eseguirlo.
Ordine di demolizione al proprietario: le domande più frequenti
Il proprietario che non ha commesso l’abuso deve demolire?
Sì, se l’ordine è rivolto a lui, perché l’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 indica come destinatari il proprietario e il responsabile dell’abuso. Secondo il TAR Toscana (sentenza n. 1980/2026) la misura riguarda il bene e non l’autore dell’illecito, e per questo colpisce il proprietario attuale anche quando le opere le ha realizzate l’affittuario.
Prima dell’ordine di demolizione il Comune deve comunicare l’avvio del procedimento?
No. Il TAR Toscana (sentenza n. 1980/2026) ribadisce come principio pacifico che l’ordine di demolizione, essendo un atto vincolato, non richiede la comunicazione di avvio del procedimento, e il proprietario potrà far valere le proprie ragioni quando il Comune accerterà l’inottemperanza.
Il proprietario estraneo all’abuso rischia l’acquisizione gratuita dell’area?
Sì, se non si attiva. Secondo il TAR Toscana (sentenza n. 1980/2026) l’acquisizione presuppone che il proprietario, informato della situazione, non si sia adoperato per evitarla, e le iniziative assunte verso l’autore dell’abuso si fanno valere quando il Comune accerta l’inottemperanza, sapendo che difficilmente basta invocare la temporanea indisponibilità del bene affittato.
