Se il Comune ha riconosciuto per iscritto che i pannelli fotovoltaici sono edilizia libera, può ordinarne la demolizione? Può l’ufficio tecnico cambiare idea e trattare la struttura di sostegno come nuova costruzione abusiva? Ed entro quanto tempo il Comune può annullare d’ufficio la propria decisione?
La risposta arriva dal TAR Lombardia con la sentenza n. 4357 del 29 settembre 2026, che chiarisce come l’ordine di demolire le strutture di sostegno dei pannelli fotovoltaici che il Comune aveva già ricondotto all’edilizia libera con un atto espresso sia un ritiro in autotutela, ammesso soltanto alle condizioni dell’annullamento d’ufficio.
Per il proprietario vuol dire che il provvedimento con cui il Comune, all’esito di un controllo, ha scelto di non sanzionare l’impianto non è una valutazione riscrivibile a piacimento, perché gli ha riconosciuto una posizione di vantaggio che non viene meno per l’assenza di un titolo da difendere.
Il Comune non può più limitarsi a invocare il ripristino della legalità per demolire ciò che aveva ritenuto lecito. Deve indicare un interesse pubblico attuale, pesare l’affidamento del privato e muoversi entro il termine fissato dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, oggi di sei mesi dall’adozione dell’atto, che la giurisprudenza legge come un limite al potere e non come un’indicazione di massima.
Né basta richiamare la deroga per le false rappresentazioni, se lo stato dei luoghi lo ha accertato direttamente il Comune; e neppure si può recuperare il potere di ripensarci una volta scaduto il termine, perché il tempo trascorso consolida la posizione del proprietario.
Strutture per pannelli fotovoltaici in cortile: la vicenda
La vicenda ha preso avvio nel febbraio 2024, quando un sopralluogo dei tecnici comunali ha rilevato nel cortile sul retro di un fabbricato due strutture in carpenteria metallica destinate al sostegno di pannelli fotovoltaici, oltre a una porzione di muratura di nuova costruzione priva di titolo e alla chiusura con serramenti vetrati di una veranda esistente.
Con un’ordinanza del marzo 2024 il Comune ha ingiunto di demolire la muratura e di rimuovere la chiusura della veranda. Nello stesso provvedimento, preso atto di quanto dichiarato sulla posa dei pannelli nell’ambito dell’edilizia libera, ha invece ritenuto le strutture metalliche compatibili con le norme sull’installazione degli impianti fotovoltaici, senza sottoporle ad alcuna sanzione. Muratura e veranda sono state poi sanate con un permesso di costruire nel luglio 2024.
Nel giugno 2024, tuttavia, il Comune aveva già avviato un nuovo procedimento sulle sole strutture metalliche e, all’esito del contraddittorio, nel maggio 2025 ne ha ordinato la demolizione entro 90 giorni, riconducendole alla nuova costruzione.
La proprietaria ha impugnato l’ordine di demolizione, insieme a una norma del regolamento edilizio comunale e al D.M. 2 marzo 2018, che ha approvato il Glossario dell’edilizia libera, lamentando, tra l’altro, la lesione dell’affidamento nato dalla prima ordinanza e la violazione dei limiti dell’autotutela. In udienza ha poi rinunciato all’impugnazione del Glossario.
Edilizia libera e annullamento d’ufficio: le norme in gioco
Per comprendere la decisione dei giudici di primo grado è necessario mettere insieme due discipline che di solito viaggiano separate. La prima è quella edilizia, con l’art. 6 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che individua gli interventi eseguibili senza alcun titolo abilitativo, fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali e nel rispetto delle normative di settore; il ricorso ne richiamava la lettera e-quater), dedicata ai pannelli fotovoltaici a servizio degli edifici e poi abrogata dal D.Lgs. n. 190/2024, e la lettera e-quinquies). Sul versante opposto si colloca l’art. 31, che per gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire prevede l’ingiunzione a demolire.
La seconda è quella dell’annullamento d’ufficio, disciplinato dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990, che l’amministrazione può disporre su un provvedimento illegittimo solo per ragioni di interesse pubblico, entro un termine ragionevole e considerando gli interessi dei destinatari e dei controinteressati. Per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici il termine incontra un limite fisso, decorrente dall’adozione dell’atto, che all’epoca dei fatti era di dodici mesi per effetto del Decreto-Legge n. 77/2021 e che la Legge n. 182/2025 ha poi ridotto a sei mesi. Il comma 2-bis consente di annullare anche dopo la scadenza del termine soltanto gli atti conseguiti sulla base di false rappresentazioni dei fatti o di dichiarazioni sostitutive false o mendaci, per effetto di condotte costituenti reato accertate con sentenza passata in giudicato.
Ordine di demolizione dopo un’ordinanza favorevole: cosa dice il TAR Lombardia
Il punto fermo da cui partono i giudici è che il primo atto ha ritenuto espressamente regolari le strutture metalliche, per cui il secondo provvedimento è un atto sostanzialmente di autotutela, con cui il Comune ha implicitamente annullato, o comunque superato, la propria decisione.
Il passaggio più rilevante riguarda il perimetro dell’art. 21-nonies, perché l’ordinanza del 2024 non è, in senso stretto, un’autorizzazione né un atto attributivo di vantaggi economici, ma con essa il Comune ha riconosciuto autoritativamente al privato una posizione di vantaggio rispetto a un bene giuridico. Per coerenza logica e identità di ratio la norma si estende allora ai casi in cui l’amministrazione, pur senza un provvedimento ampliativo, riconosce un’utilità giuridica e poi decide di rimuoverla, perché le esigenze di tutela del privato sono le stesse.
Accade, tra l’altro, nelle attività libere o liberalizzate ma soggette a vigilanza, dove la volontà espressa di non sanzionare una condotta non può essere modificata ad libitum, altrimenti la posizione del cittadino non si consoliderebbe mai; a sostegno il TAR richiama il Consiglio di Stato (sentenze n. 2433/2025, n. 4983/2022 e n. 5324/2019) sugli effetti che un controllo concluso con esito positivo produce sugli atti sanzionatori successivi.
Quanto alla motivazione, il ritiro di un atto favorevole richiede un interesse pubblico attuale, che non esiste in re ipsa e non coincide con il mero ripristino della legalità, come il TAR ricorda richiamando la propria giurisprudenza (sentenza n. 2626/2022) e, attraverso questa, l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 8/2017), mentre Palazzo Spada ha ribadito proprio quest’ultimo punto (sentenze n. 6242/2023 e n. 6733/2026). Il Comune, invece, si è mosso soltanto per ripristinare la legalità, e mancano in radice sia la valutazione dell’affidamento, sia la comparazione tra interesse pubblico e interesse privato al mantenimento dello status quo.
L’ultimo anello riguarda il tempo. Per rimuovere gli effetti favorevoli dell’ordinanza del marzo 2024 il Comune aveva dodici mesi, termine applicabile ratione temporis, mentre l’ordine di demolizione è arrivato soltanto nel maggio 2025, e il superamento di quel limite basta da solo a renderlo illegittimo, perché il potere di provvedere era ormai venuto meno. Né il Comune può invocare la deroga del comma 2-bis, perché non c’è stata alcuna falsa rappresentazione dei fatti, avendo i tecnici comunali verificato di persona, prima dell’ordinanza del marzo 2024, la consistenza del manufatto, senza l’intermediazione della ricorrente.
Il TAR richiama infine la Corte costituzionale (sentenza n. 88/2025), che vede in quel limite un termine decadenziale posto nell’interesse dei cittadini e una regola di certezza che rende immodificabile l’assetto consolidato e fa prevalere l’affidamento, confermando la natura perentoria già affermata dallo stesso TAR (sentenza n. 705/2024).
Pannelli fotovoltaici in edilizia libera: cosa resta aperto sul piano tecnico
Sul piano tecnico, la qualificazione delle strutture metalliche, edilizia libera oppure nuova costruzione, non è stata in realtà decisa, perché la pronuncia si è arrestata prima, sul terreno dell’autotutela, lasciando assorbite tutte le altre censure. Resta però l’ampiezza del ripensamento, perché, come riporta la sentenza, il Comune è passato dall’edilizia libera, «sub specie di manutenzione ordinaria», alla nuova costruzione, che apre la strada all’ingiunzione a demolire.
Sul piano operativo, la classificazione fatta al primo sopralluogo pesa più di quanto si pensi, perché un’ordinanza che separa le opere da demolire da quelle compatibili con la disciplina vigente fissa la posizione dell’amministrazione e fa decorrere il tempo per un eventuale ripensamento. È il volto meno noto dell’edilizia libera, libera dal titolo ma non dalla vigilanza, che proprio da un controllo favorevole trae stabilità.
Conta anche la cronologia, perché la sentenza misura il termine sulla data di adozione dell’ordine di demolizione, senza soffermarsi sull’avvio del procedimento, partito a tre mesi dal primo atto; anche se la pronuncia non lo dice, con il termine oggi di sei mesi lo stesso schema lascerebbe agli uffici appena tre mesi per concludere l’istruttoria.
Autotutela e legittimo affidamento: cosa cambia per proprietari e Comuni
In conclusione, il TAR Lombardia ha accolto in parte il ricorso, annullando l’ordine di demolizione delle strutture metalliche, e lo ha dichiarato estinto per rinuncia nella parte relativa al Glossario dell’edilizia libera.
Per i Comuni, tornare su un intervento già ritenuto edilizia libera in un atto formale richiede una motivazione sull’interesse pubblico e il rispetto dei tempi, e la sola esigenza di correggere una classificazione non basta a giustificare la demolizione. Per proprietari e tecnici, invece, l’atto favorevole ottenuto dopo un controllo diventa un documento da custodire nel fascicolo dell’immobile, perché è su quell’atto, e sulla data della sua adozione, che si misurano affidamento e termine.
La decisione si inserisce in una linea che, con la lettura della Consulta sul termine dell’autotutela, ha consolidato il limite temporale come un argine vero, che il legislatore ha poi reso ancora più stretto con la Legge n. 182/2025. Nei rapporti con il cittadino il tempo smette così di essere una risorsa dell’amministrazione e diventa la garanzia di chi si è fidato della sua parola scritta.
Pannelli fotovoltaici ed edilizia libera: le domande più frequenti
Che valore ha l’ordinanza con cui il Comune decide di non sanzionare un intervento in edilizia libera?
Secondo il TAR Lombardia (sentenza n. 4357/2026), se il Comune ha espressamente ritenuto regolare l’intervento, quell’atto riconosce al privato una posizione di vantaggio, per cui una successiva riqualificazione come nuova costruzione da demolire è un ritiro in autotutela, soggetto alle condizioni dell’annullamento d’ufficio previste dall’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990.
Qual è oggi il termine per l’annullamento d’ufficio di un provvedimento favorevole?
L’art. 21-nonies della Legge n. 241/1990 consente l’annullamento d’ufficio entro un termine ragionevole che, per i provvedimenti di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici, non può superare i sei mesi dall’adozione, limite introdotto dalla Legge n. 182/2025 al posto dei precedenti dodici mesi. Scaduto il termine il potere si consuma, salvo che il provvedimento sia stato conseguito con false rappresentazioni dei fatti o dichiarazioni sostitutive false o mendaci per condotte costituenti reato, accertate con sentenza passata in giudicato.
Per demolire un’opera che aveva ritenuto lecita, al Comune basta invocare il ripristino della legalità?
No, se l’ordine rimuove gli effetti di un atto favorevole già adottato. L’ordinario ordine di demolizione di un abuso non richiede una motivazione sull’interesse pubblico, come ha affermato l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 9/2017), ma in questo caso serve, secondo il TAR Lombardia (sentenza n. 4357/2026), un interesse pubblico attuale, diverso dal mero ripristino della legalità e comparato con l’affidamento del privato.
