Una richiesta di integrazione documentale può far perdere l’applicazione della disciplina previgente ad un procedimento FER già avviato? Le integrazioni chieste durante l’istruttoria dimostrano che l’istanza era incompleta?
E quando può dirsi realmente conclusa la verifica di completezza documentale prevista dall’art. 27-bis del d.Lgs. n. 152/2006?
A queste domande risponde il Consiglio di Stato con la sentenza 8 maggio 2026, n. 3611 che, pur riguardando un procedimento specifico, avviato per la realizzazione di un impianto fotovoltaico a terra, contiene indicazioni interpretative destinate ad assumere un rilievo più ampio per i procedimenti autorizzativi relativi agli impianti da fonti rinnovabili.
PAUR e FER: la completezza documentale salva il regime previgente
La vicenda trae origine dall’istanza presentata nel 2022 da una società proponente per il rilascio del Provvedimento autorizzatorio unico regionale (PAUR) relativo ad un impianto fotovoltaico a terra di potenza pari a circa 7,3 MW, localizzato su un’area agricola di circa dodici ettari nel territorio veneto.
Nel corso della fase preliminare prevista dall’art. 27-bis del d.Lgs. n. 152/2006, la Regione aveva avviato la verifica di completezza documentale, chiedendo alcune integrazioni alla società proponente. Successivamente, con apposita nota, l’amministrazione aveva ritenuto formalmente completa l’istanza, disponendo l’avvio del procedimento di VIA e della consultazione pubblica.
Durante il procedimento erano però emerse numerose contestazioni da parte del Comune interessato, della Soprintendenza e dei proprietari degli immobili limitrofi.
I ricorrenti avevano sostenuto, in particolare, che il procedimento non avrebbe potuto essere avviato perché la documentazione allegata all’istanza sarebbe stata incompleta sotto diversi profili quali:
- mancata indicazione completa delle aree interessate dalle opere di connessione;
- insufficiente dimostrazione della disponibilità delle aree;
- assenza del titolo relativo all’accesso carrabile;
- mancanza di documentazione sulle pregresse coltivazioni biologiche.
Secondo i ricorrenti, tali carenze avrebbero impedito il positivo superamento della verifica prevista dall’art. 27-bis, comma 3, del d.Lgs. n. 152/2006, con la conseguenza che il procedimento non avrebbe potuto beneficiare del regime transitorio introdotto successivamente dalla Legge regionale Veneto n. 17/2022.
La questione assumeva particolare rilievo perché la normativa regionale sopravvenuta aveva introdotto limitazioni più restrittive per gli impianti fotovoltaici a terra, facendo però salvi i procedimenti per i quali risultasse già conclusa positivamente la verifica formale di completezza documentale.
Nel corso del procedimento autorizzativo erano inoltre state richieste ulteriori integrazioni documentali e progettuali, anche con riguardo ad un nuovo accesso carrabile all’impianto, successivamente autorizzato dal Comune con autonomo titolo edilizio.
Proprio queste successive richieste istruttorie sono diventate il punto centrale del contenzioso: secondo i ricorrenti dimostravano che l’istanza originaria fosse incompleta; secondo la Regione e la società proponente, invece, riguardavano esclusivamente il diverso piano della adeguatezza istruttoria della documentazione.
Regime transitorio FER e quadro normativo sulle aree idonee
Negli ultimi anni il quadro autorizzativo degli impianti FER è stato interessato da continui interventi normativi, soprattutto con riguardo alla localizzazione degli impianti fotovoltaici a terra, all’individuazione delle aree idonee e non idonee e ai regimi transitori applicabili ai procedimenti già avviati.
In questo contesto si inserisce la L.R. Veneto n. 17/2022, citata nel caso in esame, che ha introdotto specifiche limitazioni per gli impianti fotovoltaici con moduli ubicati a terra, prevedendo tuttavia una disciplina transitoria per i procedimenti autorizzativi già pendenti alla data della sua entrata in vigore.
La norma regionale collega tale regime transitorio al positivo superamento della verifica di completezza documentale prevista dall’art. 27-bis, comma 3, del d.Lgs. n. 152/2006.
Un criterio che oggi assume rilievo ancora maggiore alla luce del d.Lgs. n. 190/2024, il nuovo Testo Unico FER, che all’art. 15 utilizza un’impostazione analoga, considerando “procedure in corso” quelle per cui la verifica di completezza della documentazione risulti già compiuta alla data di entrata in vigore del decreto.
Completezza e adeguatezza documentale nel PAUR: cosa cambia
Il passaggio centrale su cui si è soffermato il Consiglio di Stato è la distinzione tra “completezza” documentale e “adeguatezza” documentale.
Secondo Palazzo Spada, la verifica prevista dall’art. 27-bis, comma 3, del d.Lgs. n. 152/2006 riguarda la completezza formale della documentazione necessaria per rendere procedibile l’istanza. Si tratta, quindi, di un controllo collocato nella fase iniziale del procedimento, funzionale a stabilire se l’istanza possa essere istruita.
Diverso è invece il piano della adeguatezza documentale, che appartiene alla successiva fase istruttoria e può comportare richieste di integrazioni, chiarimenti, regolarizzazioni o approfondimenti tecnici.
Una volta concluso positivamente il controllo formale sulla completezza dell’istanza e della documentazione allegata, è del tutto fisiologico che l’amministrazione possa poi richiedere ulteriori integrazioni nella fase istruttoria. Tali richieste, però, non mettono in discussione la procedibilità già acquisita dell’istanza e non possono essere confuse con una carenza originaria della documentazione necessaria all’avvio del procedimento.
Peraltro, con la modifica all’art. 27-bis del d.Lgs. n. 152/2006 apportata dal D.L. n. 77/2021, convertito dalla Legge n. 108/2021, è stata volutamente eliminata dalla fase iniziale del procedimento il riferimento alla verifica della “adeguatezza” documentale, limitando il controllo preliminare al solo profilo della “completezza”.
Proprio su questa distinzione il Collegio ha costruito il principio secondo cui la successiva richiesta di integrazioni istruttorie non può avere effetti sul perfezionamento della verifica formale prevista dall’art. 27-bis, comma 3, del d.Lgs. n. 152/2006.
Verifica di completezza documentale e tutela dell’affidamento
Ne deriva che la distinzione tra completezza e adeguatezza documentale ha portato a confermare l’applicazione del regime previgente al procedimento in esame.
Per il Collegio, infatti, la Legge regionale Veneto n. 17/2022 ha individuato nella positiva conclusione della verifica di completezza documentale il momento rilevante per stabilire se un procedimento possa restare soggetto alla disciplina precedente.
Questa scelta non è stata ritenuta irragionevole perché risponde all’esigenza di bilanciare interessi contrapposti.
Da un lato, evitare la presentazione strumentale di istanze incomplete finalizzate solo a sottrarsi alla disciplina sopravvenuta; dall’altro, tutelare l’affidamento degli operatori economici che abbiano già sostenuto costi e programmato investimenti sulla base del quadro normativo vigente al momento della presentazione dell’istanza.
In altri termini, la completezza formale della documentazione diventa la soglia minima di rilevanza giuridica del procedimento, idonea a consolidare l’affidamento degli operatori FER e a stabilizzare il regime normativo applicabile.
Testo Unico FER: il richiamo del Consiglio di Stato
Altro punto particolarmente rilevante è l’espresso richiamo al d.Lgs. n. 190/2024, recante la nuova disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili.
Il Collegio ha osservato che anche il legislatore nazionale, nel disciplinare il regime transitorio del Testo Unico FER, ha utilizzato un criterio analogo, prevedendo che per “procedure in corso” debbano intendersi quelle abilitative o autorizzatorie per le quali la verifica di completezza della documentazione presentata a corredo del progetto risulti compiuta alla data di entrata in vigore del decreto.
Pur muovendo da una disciplina regionale, i giudici hanno quindi valorizzato un criterio che oggi si ritrova anche nella normativa statale di riordino dei procedimenti FER.
In particolare, il momento decisivo per stabilire quale disciplina applicare ai procedimenti FER potrebbe quindi coincidere con il positivo completamento della verifica formale di completezza documentale.
Questo significa che le successive richieste istruttorie dell’amministrazione non dovrebbero, di per sé, rimettere in discussione la procedibilità dell’istanza né determinare l’applicazione automatica della disciplina sopravvenuta.
Il principio può assumere rilievo in tutti quei casi in cui, dopo l’avvio del procedimento, intervengano nuove limitazioni localizzative, nuove previsioni sulle aree non idonee o discipline regionali più restrittive rispetto alla realizzazione di impianti fotovoltaici, agrivoltaici o, più in generale, da fonti rinnovabili.
Naturalmente, ciò non significa che ogni istanza incompleta possa beneficiare del regime previgente, ma che la tutela dell’affidamento opera solo quando sia stata superata positivamente la verifica formale di completezza. Solo da quel momento il procedimento raggiunge una soglia sufficiente di stabilità.
Corridoio ecologico, variante urbanistica e VIA: gli altri principi della sentenza
Sempre nel merito della questione, il Consiglio ha anche confermato la legittimità del PAUR rilasciato dalla Regione.
In particolare, il Collegio ha ritenuto che la presenza di un corridoio ecologico non determini, di per sé, un divieto assoluto di trasformazione del territorio, dovendosi verificare se l’opera impedisca la mobilità delle specie e l’interscambio genetico.
Il PAUR può produrre effetto di variante urbanistica, anche rispetto alle previsioni del PTCP e del PAT, senza che sia necessario richiamare puntualmente ogni singola disposizione urbanistica incisa.
Quanto alla valutazione delle alternative progettuali, Palazzo Spada ha ribadito che lo studio di impatto ambientale deve prendere in esame alternative ragionevoli e adeguate al progetto, compresa l’opzione zero, ma non può essere imposto al proponente di localizzare l’impianto in ambiti territoriali diversi o in aree di cui non abbia la disponibilità.
Procedibilità dell’istanza e stabilità dei procedimenti FER: le conclusioni del Consiglio di Stato
L’appello è stato respinto, confermando la legittimità del PAUR rilasciato per l’impianto fotovoltaico oggetto di causa, ma soprattutto chiarendo che la completezza documentale rende procedibile l’istanza e può consolidare il regime normativo applicabile, mentre l’adeguatezza documentale appartiene invece alla fase istruttoria e non incide, di per sé, sulla stabilità del procedimento già avviato.
Diventa quindi essenziale per gli operatori documentare correttamente il positivo superamento della verifica formale di completezza, perché proprio quel momento potrebbe rappresentare il punto decisivo per stabilire quale disciplina debba trovare applicazione al procedimento.
