Il silenzio assenso sul permesso di costruire si forma anche quando l’intervento non è conforme alla disciplina urbanistica? Dopo la scadenza dei termini il Comune può ancora negare il titolo oppure il potere si esaurisce definitivamente? E soprattutto quando una domanda è così carente da non poter nemmeno essere considerata un’istanza di permesso di costruire?
Sono domande che nella pratica operativa fanno la differenza, perché incidono sul momento più delicato del procedimento, in un contesto in cui il legislatore ha progressivamente attribuito sempre più rilievo al valore del silenzio sulle istanze di permesso di costruire. A rispondere è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza 16 marzo 2026, n. 2179, che non si limita a risolvere una singola controversia ma chiarisce un passaggio sistemico, ridefinendo il rapporto tra silenzio assenso, contenuto dell’istanza e poteri dell’amministrazione.
Silenzio assenso e permesso di costruire: il caso affrontato dal Consiglio di Stato
La vicenda prende avvio da una domanda di permesso di costruire relativa a un intervento su un’area classificata come zona di espansione, per la quale lo strumento urbanistico prevedeva la necessità della preventiva approvazione di un piano attuativo. Decorso il termine procedimentale, il richiedente aveva ritenuto formato il silenzio assenso ai sensi dell’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, chiedendone anche l’attestazione.
Il Comune aveva invece escluso tale possibilità sostenendo che, in assenza del piano di lottizzazione, l’intervento non fosse assentibile secondo la disciplina urbanistica e diffidando l’interessato dall’avviare i lavori. Il giudice di primo grado aveva dato ragione al privato, riconoscendo la formazione del titolo per silentium, e l’amministrazione aveva quindi impugnato la decisione sostenendo che il silenzio assenso non potesse operare in presenza di una domanda non conforme alla disciplina urbanistica e che, nel caso concreto, l’istanza fosse addirittura inconfigurabile.
Art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 e Legge n. 241/1990: il quadro normativo di riferimento
Per comprendere il ragionamento del Consiglio di Stato bisogna partire dal quadro normativo, che non si limita a disciplinare il procedimento ma incide direttamente sulla formazione del titolo. L’art. 20 della Legge n. 241/1990 stabilisce che nei procedimenti ad istanza di parte il silenzio equivale a provvedimento di accoglimento, attribuendo quindi al decorso del tempo un effetto sostitutivo rispetto alla decisione espressa.
Su questo impianto si innesta l’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia), che disciplina il procedimento edilizio e, al comma 1, definisce gli elementi essenziali della domanda, mentre al comma 8 prevede la formazione del silenzio assenso decorso inutilmente il termine per provvedere, con l’ulteriore ampliamento introdotto dalla Legge n. 182/2025 anche nei casi di presenza di vincoli, purché gli atti di assenso siano già stati acquisiti.
Il sistema, quindi, separa nettamente due piani che nella prassi tendono a sovrapporsi, quello dell’esistenza della domanda e quello della sua legittimità, e affida al tempo la funzione di chiudere il procedimento quando l’amministrazione resta inerte.
Silenzio assenso e inconfigurabilità dell’istanza: i principi affermati dalla sentenza
È proprio su questo punto che la sentenza interviene in modo netto. Il Consiglio di Stato prende posizione su un contrasto giurisprudenziale ormai consolidato e supera l’impostazione più rigorosa, secondo cui il silenzio assenso potrebbe formarsi solo in presenza di una domanda pienamente conforme alla normativa.
Il passaggio è chiaro e segna un cambio di prospettiva. Il silenzio assenso non serve a certificare la legittimità dell’intervento, ma a evitare che l’inerzia dell’amministrazione impedisca la conclusione del procedimento. In questa logica, ciò che conta non è la conformità sostanziale della domanda, ma il fatto che essa sia strutturata in modo tale da poter essere esaminata nei tempi previsti.
Questo però non significa che qualsiasi istanza sia idonea a produrre effetti. La sentenza individua un limite preciso, che coincide con l’inconfigurabilità dell’istanza, concetto che viene declinato in due direzioni. Da un lato l’inconfigurabilità strutturale, quando mancano gli elementi essenziali richiesti dalla legge, dall’altro l’inconfigurabilità giuridica, quando la fattispecie dedotta non rientra nel modello normativo previsto.
È proprio su questo passaggio che si chiarisce la differenza rispetto alla semplice illegittimità dell’istanza. Una domanda può anche essere non conforme alla disciplina urbanistica e, nonostante ciò, restare idonea a far maturare il silenzio assenso. Diverso è il caso in cui l’istanza non riesce nemmeno a collocarsi nel modello legale previsto, perché in quel caso il problema non è la sua illegittimità, ma la sua stessa esistenza.
Non conformità urbanistica e silenzio assenso: perché la domanda continua a produrre effetti
Questa impostazione consente di leggere in modo più chiaro anche la vicenda oggetto della sentenza. La mancanza del piano attuativo rendeva l’intervento non conforme alla disciplina urbanistica, ma non incideva sulla possibilità di qualificare la domanda come istanza di permesso di costruire.
L’intervento richiesto rientrava infatti nel modello tipico del titolo edilizio e la domanda risultava completa nei suoi elementi essenziali, tali da consentire all’amministrazione di svolgere l’istruttoria nei tempi previsti. Non si era quindi in presenza di una istanza inconfigurabile, ma di una domanda che, pur potendo risultare illegittima sotto il profilo urbanistico, restava giuridicamente riconoscibile.
È su questo punto che si coglie il passaggio decisivo. La non conformità urbanistica incide sulla legittimità del titolo, ma non sulla sua esistenza, con la conseguenza che il decorso del termine determina comunque la formazione del titolo, ferma restando la possibilità di intervento successivo in autotutela.
Silenzio assenso edilizio tra inerzia amministrativa e limiti della domanda: analisi tecnica
Il ragionamento del Consiglio di Stato si inserisce in un percorso più ampio della giurisprudenza recente, che ha progressivamente spostato l’attenzione dalla verifica della conformità alla verifica della esaminabilità della domanda. Non si tratta di un passaggio solo terminologico, ma di un cambio di prospettiva che incide direttamente sul funzionamento del procedimento.
Ciò che conta, ai fini della formazione del silenzio assenso, non è stabilire se l’intervento sia conforme, ma verificare se l’istanza presenti quel minimo di elementi essenziali che consente all’amministrazione di esaminarla nei tempi previsti. È su questo presupposto che si fonda l’intero meccanismo.
Se questo accade e il termine decorre inutilmente, il potere primario dell’amministrazione si esaurisce e non è più possibile adottare un diniego tardivo. Il procedimento, a quel punto, si chiude per effetto del silenzio e ciò che residua è solo il potere di intervenire in autotutela nei limiti previsti dalla Legge n. 241/1990.
Il silenzio non è quindi un’anomalia del sistema, ma uno strumento che definisce l’esito del procedimento in caso di inerzia. Il limite resta però ben preciso e coincide con l’assenza di una domanda giuridicamente riconoscibile, perché è solo in presenza di una istanza configurabile che il meccanismo può attivarsi.
Silenzio assenso e permesso di costruire: le conclusioni operative dopo la sentenza n. 2179/2026
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la formazione del silenzio assenso e un orientamento della giurisprudenza che si sta progressivamente spostando da un approccio sostanzialista a un approccio procedimentale, in cui il silenzio viene concepito come rimedio all’inerzia dell’amministrazione.
Il silenzio assenso può formarsi anche in presenza di una domanda urbanisticamente non conforme, perché la verifica della legittimità si colloca su un piano diverso e successivo. Il decorso del termine determina il venir meno del potere amministrativo di provvedere in via ordinaria e non lascia spazio a un diniego tardivo, mentre resta ferma la possibilità di intervenire in autotutela nei limiti previsti dalla Legge n. 241/1990.
La formazione del titolo è invece esclusa solo nei casi in cui la domanda non sia configurabile, perché priva degli elementi essenziali richiesti dall’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001 o perché non riconducibile al modello normativo previsto.
Il punto, allora, si sposta su un piano diverso da quello a cui siamo stati abituati. Non si tratta più di distinguere tra domanda legittima e illegittima, ma tra domanda che esiste e domanda che non esiste affatto sotto il profilo giuridico. Ed è proprio su questo confine che oggi si gioca la corretta gestione del silenzio assenso in edilizia e, più in generale, la responsabilità tecnica nella costruzione dell’istanza.
