Una domanda di permesso di costruire viene presentata il 30 dicembre 2021, quando la legge regionale consente ancora di accedere alle premialità del Piano Casa fino alla fine dell’anno successivo. Poco più di un anno dopo, quella proroga viene dichiarata incostituzionale e perde efficacia retroattivamente. La pratica deve quindi essere valutata rispetto alla precedente scadenza del 31 dicembre 2021, appena un giorno dopo il suo deposito.
Ma la data di presentazione, da sola, non basta. La disciplina regionale richiede infatti che entro quel termine l’istanza sia “completa in ogni suo elemento”, e su questa formula si è concentrata una parte significativa della sentenza del Consiglio di Stato del 10 luglio 2026, n. 5563, nella quale i giudici hanno esaminato insieme tre questioni strettamente collegate: la possibilità che si formi il silenzio assenso su un permesso di costruire richiesto sulla base di una disciplina derogatoria, gli effetti della pronuncia con cui la Corte costituzionale ha eliminato la proroga regionale e il significato da attribuire alla completezza della domanda quando il beneficio è subordinato al rispetto di una scadenza.
Piano Casa e permesso di costruire: quando l’istanza deve essere completa entro il termine
Il caso affrontato da Palazzo Spada riguardava una domanda di permesso di costruire presentata il 30 dicembre 2021 per un intervento progettato facendo ricorso alle premialità previste dal Piano Casa pugliese, disciplinato dalla L.R. Puglia n. 14/2009.
La disciplina regionale era stata prorogata più volte e, da ultimo, la L.R. Puglia n. 38/2021 aveva spostato al 31 dicembre 2022 il termine entro il quale presentare le istanze necessarie per accedere al regime derogatorio. La Corte costituzionale, con la sentenza n. 17/2023, ha però dichiarato illegittima quella proroga, con il conseguente ripristino del precedente termine del 31 dicembre 2021.
Il Comune ha ritenuto che, a quella data, la pratica non fosse completa, perché mancavano la documentazione relativa alla sostenibilità ambientale del progetto e la relazione necessaria a verificare il rispetto degli standard urbanistici. Su queste basi ha respinto la domanda.
La società ha contestato il diniego sostenendo che sulla domanda si fosse formato il silenzio assenso, che i documenti mancanti potessero essere acquisiti nel corso dell’istruttoria e che dovesse applicarsi la normativa vigente al momento della presentazione dell’istanza, senza attribuire rilievo alla successiva pronuncia della Corte costituzionale.
Il ricorso era stato respinto dal TAR e la questione è quindi approdata al Consiglio di Stato.
Permesso di costruire e Piano Casa: la disciplina tra Testo Unico Edilizia e legge regionale
Il punto di partenza è l’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina il procedimento per il rilascio del permesso di costruire. Il comma 8 contempla la formazione del silenzio assenso decorso inutilmente il termine per l’adozione del provvedimento conclusivo, fermo restando il particolare regime previsto quando sussistono vincoli relativi agli interessi qualificati indicati dalla stessa disposizione.
Rispetto a questa disciplina generale, il problema sottoposto al Collegio era stabilire se il meccanismo del silenzio assenso potesse operare anche quando il permesso di costruire viene richiesto utilizzando una normativa regionale straordinaria che consente interventi in deroga agli strumenti urbanistici. Il Consiglio di Stato ha ricondotto l’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001 ai titoli edilizi ordinari, escludendone l’applicazione alle istanze fondate sul Piano Casa.
La disciplina speciale è contenuta nella L.R. Puglia n. 14/2009, che ha introdotto misure straordinarie e urgenti a sostegno dell’attività edilizia, consentendo interventi in deroga agli strumenti urbanistici entro termini prestabiliti.
L’art. 7, nella versione modificata dalla L.R. Puglia n. 38/2021, aveva fissato al 31 dicembre 2022 il termine ultimo per accedere alle previsioni derogatorie, richiedendo che la SCIA alternativa al permesso di costruire oppure l’istanza per il rilascio del permesso risultassero presentate “complete in ogni loro elemento” entro quella data.
A completare la disciplina temporale interveniva l’art. 5 della L.R. Puglia n. 51/2017, secondo cui la data di presentazione dell’istanza di permesso di costruire, purché completa in ogni suo elemento, costituisce anche il riferimento per determinare la normativa edilizia regionale applicabile al rilascio del titolo.
Su questo assetto è intervenuta la Corte costituzionale con la sentenza n. 17/2023, che ha dichiarato illegittima la proroga introdotta dalla L.R. Puglia n. 38/2021. Eliminata la proroga al 31 dicembre 2022, è tornato quindi ad operare il precedente termine del 31 dicembre 2021, con la conseguenza che soltanto le istanze già complete entro quella data potevano essere esaminate utilizzando il regime derogatorio del Piano Casa.
Piano Casa e silenzio assenso: perché il permesso di costruire richiede un provvedimento espresso
Sul primo profilo, il Collegio ha escluso che sulle istanze di permesso di costruire presentate in applicazione del Piano Casa possa formarsi il silenzio assenso previsto dall’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001.
La disciplina del Piano Casa consente interventi in deroga agli strumenti urbanistici e ai parametri ordinariamente applicabili e, per questo, il titolo non può formarsi attraverso il semplice decorso del tempo. L’amministrazione deve verificare che ricorrano i presupposti che consentono di applicare quella disciplina eccezionale e di autorizzare un intervento che, altrimenti, non sarebbe conforme al regime urbanistico ordinario.
Richiamando precedenti già formatisi sulla normativa pugliese, il Consiglio di Stato ha qualificato il mancato riscontro dell’amministrazione come silenzio inadempimento, precisando che il meccanismo previsto dall’art. 20, comma 8, del d.P.R. n. 380/2001 riguarda il rilascio dei titoli edilizi ordinari.
Il silenzio assenso presuppone infatti che gli elementi costitutivi della fattispecie siano tipizzati dalla fonte normativa; questa condizione non ricorre nelle istanze fondate sul Piano Casa, perché la disciplina regionale ammette interventi in deroga ai parametri urbanistici e richiede un atto espresso che ne verifichi i presupposti e autorizzi quella che la sentenza definisce “edificabilità eccezionale”.
Piano Casa e proroga incostituzionale: quale termine si applica alle istanze edilizie
L’appellante sosteneva inoltre che dovesse continuare ad applicarsi la normativa vigente al momento della presentazione della domanda, avvenuta il 30 dicembre 2021, quando la proroga introdotta dalla L.R. Puglia n. 38/2021 era ancora formalmente vigente.
La stessa disciplina regionale prevedeva che la data di presentazione dell’istanza, purché completa in ogni suo elemento, costituisse il riferimento temporale per individuare la normativa edilizia regionale applicabile ai fini del rilascio del titolo.
Il Consiglio di Stato ha però escluso che la questione potesse essere risolta attraverso il principio del tempus regit actum, perché ciò che conta sono gli effetti della dichiarazione di illegittimità costituzionale.
In base all’art. 136 Cost. e all’art. 30 della Legge n. 87/1953, la pronuncia della Corte costituzionale produce effetti retroattivi, salvo il limite dei rapporti esauriti, e la disposizione dichiarata illegittima viene eliminata dall’ordinamento a partire dal momento in cui era stata introdotta.
La proroga al 31 dicembre 2022 non poteva quindi essere utilizzata per salvaguardare la domanda e il termine da prendere in considerazione restava quello del 31 dicembre 2021.
Inoltre, hanno spiegato i giudici d’appello, un eventuale provvedimento adottato prima della pubblicazione della sentenza della Corte costituzionale avrebbe comunque potuto risentire della successiva declaratoria di illegittimità, attraverso quella che la stessa decisione definisce una “eccezionale condizione di invalidità sopravvenuta”, collegata alla retrodatazione degli effetti della pronuncia costituzionale.
Istanza completa e istanza ricevibile: quando le integrazioni successive non bastano
Individuato nel 31 dicembre 2021 il termine da prendere in considerazione, restava da verificare se a quella data la domanda fosse completa.
Su questo punto il Consiglio di Stato ha distinto la ricevibilità della pratica dalla sua completezza.
Un’istanza è ricevibile quando può essere istruita dall’amministrazione, anche se richiede integrazioni progettuali o documentali; è invece completa quando contiene tutti gli elementi necessari per consentire la valutazione del progetto nel suo complesso e può essere accolta senza ulteriori supplementi istruttori.
Nel Piano Casa questa distinzione assume un peso particolare, perché la disciplina eccezionale subordina il beneficio alla presentazione entro una certa data di una pratica già definita sotto il profilo progettuale e documentale. Non basta quindi depositare entro la scadenza una domanda ancora incompleta e rinviare a un momento successivo la definizione degli elementi necessari per accedere alla premialità.
Lo stesso vale per il soccorso istruttorio: l’amministrazione può acquisire documenti nel corso del procedimento, ma l’integrazione successiva non modifica la situazione esistente alla data fissata dalla legge e non rende completa, a posteriori, una domanda che allora non lo era.
Le carenze della pratica: sostenibilità ambientale e standard urbanistici
Nel caso esaminato, il Consiglio di Stato ha verificato la completezza della domanda rispetto a due elementi che risultavano ancora mancanti alla data del 31 dicembre 2021.
Il primo riguardava le condizioni di sostenibilità ambientale previste dall’art. 4, comma 4, della L.R. Puglia n. 14/2009, che collegava l’incremento volumetrico al rispetto dei criteri regionali di edilizia sostenibile. La circostanza che la certificazione finale dovesse essere prodotta prima della segnalazione certificata di agibilità non esonerava il richiedente dall’avere già definito, in fase progettuale, gli elementi necessari per dimostrare il rispetto della condizione. Alla data rilevante mancavano ancora il punteggio di sostenibilità del fabbricato e parte della progettazione energetica e impiantistica, completata soltanto successivamente.
Il secondo riguardava gli standard urbanistici. L’art. 5, comma 3, della L.R. Puglia n. 14/2009 subordinava la formazione del titolo alla cessione delle aree a standard corrispondenti all’aumento volumetrico oppure, nei casi consentiti, alla loro monetizzazione. Anche su questo aspetto, per i giudici, non era decisivo che la legge imponesse o meno una relazione con una specifica denominazione: occorrevano le informazioni necessarie per verificare il rispetto dell’obbligo. La relazione sugli standard è stata invece prodotta soltanto il 22 luglio 2022.
Le due carenze hanno quindi confermato che, alla scadenza del 31 dicembre 2021, la pratica non era ancora completa nei termini richiesti dalla disciplina regionale.
Piano Casa: gli effetti operativi sulla presentazione delle istanze
Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e ha confermato il diniego del permesso di costruire e la sentenza di primo grado.
La decisione riguarda il Piano Casa pugliese e deve quindi essere letta rispetto alla struttura di quella specifica disciplina regionale; la distinzione tra ricevibilità e completezza, tuttavia, può assumere rilievo anche rispetto ad altre normative straordinarie o transitorie che subordinino l’accesso a un beneficio alla presentazione di una pratica completa entro un termine prestabilito. In queste ipotesi, il deposito tempestivo dell’istanza non basta se gli elementi necessari per verificare i presupposti della premialità vengono definiti soltanto in seguito, perché le integrazioni acquisite durante l’istruttoria non modificano la situazione documentale e progettuale esistente alla scadenza.
Quanto al silenzio assenso, il principio affermato dal Consiglio di Stato è riferito al permesso di costruire richiesto sulla base del regime derogatorio del Piano Casa: il semplice decorso del termine non determina la formazione del titolo, essendo necessario un provvedimento espresso che verifichi i presupposti della deroga.
Allo stesso modo, quando la disciplina richiede un’istanza “completa in ogni suo elemento”, il requisito non coincide con la semplice possibilità di istruire la pratica, ma presuppone che l’amministrazione disponga già degli elementi necessari per valutare il progetto nel suo complesso e, ricorrendone le condizioni, rilasciare il titolo senza ulteriori supplementi istruttori.
