Un piano paesaggistico può impedire un intervento ritenuto compatibile dal piano del parco? E cosa accade quando i due strumenti sembrano contenere prescrizioni differenti sulla stessa area? La prevalenza del piano parco opera in modo automatico oppure occorre distinguere tra tutela paesaggistica e tutela naturalistica?
A rispondere è intervenuto il TAR Campania con la sentenza n. 797 del 30 aprile 2026 che ha affrontato in modo approfondito il rapporto tra piano paesaggistico e piano parco, chiarendo che tra i due strumenti non esiste una relazione di gerarchia ma di competenza, con conseguenze molto rilevanti sia sul piano autorizzatorio sia nell’ambito della conferenza di servizi.
Conferenza di servizi negativa per un parcheggio commerciale: la vicenda esaminata dal TAR Campania
La controversia oggetto della sentenza del TAR riguarda un progetto per la realizzazione di un parcheggio commerciale in area sottoposta sia a disciplina paesaggistica sia alla pianificazione del parco.
La conferenza di servizi indetta per l’approvazione del progetto si era conclusa negativamente sulla base dei pareri contrari della Soprintendenza e dell’ufficio comunale competente per la tutela paesaggistica, secondo cui l’intervento avrebbe comportato ingenti movimenti terra non ammessi dal piano paesaggistico applicabile all’area.
La società ricorrente ha contestato tale conclusione sostenendo che il progetto rispettasse l’andamento naturale del terreno, che le disposizioni del piano parco dovessero prevalere su quelle del piano paesaggistico e che la determinazione conclusiva della conferenza di servizi fosse stata adottata senza spiegare le ragioni della prevalenza attribuita ai pareri contrari, nonostante i diversi pareri favorevoli acquisiti nel procedimento, tra cui quello dell’Ente Parco.
Piano paesaggistico e piano del parco: il quadro normativo di riferimento
Per comprendere la decisione del TAR occorre partire dal quadro normativo che disciplina il rapporto tra pianificazione del parco e pianificazione paesaggistica.
L’art. 12 della Legge n. 394/1991 attribuisce al piano del parco la funzione di strumento di organizzazione del territorio e di tutela dei valori naturali e ambientali, prevedendo inoltre, al comma 7, che il piano sostituisca ad ogni livello i piani paesistici, territoriali e urbanistici e ogni altro strumento di pianificazione.
Sul versante della tutela paesaggistica, l’art. 145, comma 3, del D.Lgs. n. 42/2004 stabilisce invece che le disposizioni dei piani paesaggistici prevalgano sugli strumenti di pianificazione territoriale e sugli atti ad incidenza territoriale previsti dalle normative di settore, compresi quelli degli enti gestori delle aree naturali protette, per quanto attiene alla tutela del paesaggio.
La controversia esaminata dal TAR si collocava proprio all’interno di questo rapporto tra strumenti pianificatori differenti, in presenza di un intervento ricadente sia nell’ambito della disciplina paesaggistica sia in quello della pianificazione del parco.
I principi espressi dal TAR sul rapporto tra piano paesaggistico e piano parco
Nessuna gerarchia automatica tra i due strumenti di pianificazione
Nel ricostruire il rapporto tra piano parco e piano paesaggistico, il TAR richiama l’orientamento già espresso dal Consiglio di Stato secondo cui i rapporti tra i due strumenti non devono essere letti in termini di gerarchia ma di competenza.
Secondo i giudici, le disposizioni del piano del parco assumono rilievo con riferimento ai profili strettamente naturalistici del territorio, mentre quelle del piano paesaggistico rilevano per gli aspetti identitari, culturali ed estetici del paesaggio.
Le eventuali divergenze tra le prescrizioni contenute nei due strumenti non possono quindi essere risolte attribuendo automaticamente prevalenza all’uno o all’altro piano, ma richiedono di verificare quale tipo di tutela venga effettivamente in rilievo.
La sentenza esclude inoltre che possa assumere rilievo il criterio cronologico della preventiva o successiva approvazione dei due strumenti pianificatori. Il fatto che il piano del parco sia stato approvato successivamente rispetto al piano paesaggistico non comporta quindi alcuna prevalenza automatica delle relative disposizioni.
Prescrizioni immediatamente precettive e semplici indirizzi programmatici
Un ulteriore profilo affrontato dal TAR riguarda il contenuto delle NTA del piano del parco e, in particolare, la distinzione tra prescrizioni immediatamente precettive e semplici indirizzi destinati a essere recepiti dagli altri strumenti di pianificazione.
Secondo il TAR, soltanto le prescrizioni immediatamente precettive possono assumere efficacia sostitutiva rispetto agli altri strumenti pianificatori, mentre gli indirizzi e le direttive necessitano di successiva attuazione.
Nel caso esaminato, le disposizioni richiamate dalla società ricorrente sono state considerate dal TAR mere disposizioni di indirizzo e non prescrizioni direttamente prevalenti o immediatamente sostitutive della disciplina paesaggistica.
Movimenti terra, morfologia del territorio e conferenza di servizi
Dopo avere affrontato il rapporto tra i due strumenti pianificatori, il TAR si sofferma sulla compatibilità paesaggistica dell’intervento e sulla motivazione della conferenza di servizi.
Secondo la sentenza, l’art. 14 del piano paesaggistico applicabile all’area non vieta in assoluto le nuove edificazioni né qualsiasi movimento terra, ma soltanto quelle trasformazioni che determinino uno stravolgimento incompatibile della morfologia del territorio.
Nel caso esaminato dal TAR, il progetto è stato considerato rispettoso dell’andamento naturale del terreno perché articolato su più livelli e conformato mediante terrazzamenti capaci di replicare il profilo altimetrico originario dell’area, mantenendo sostanzialmente inalterate le quote del pendio.
I movimenti terra previsti dal progetto sono stati considerati funzionali alla realizzazione dell’opera e non incompatibili con il contesto paesaggistico, anche perché il parcheggio, pur articolato su più livelli, replicava il profilo digradante del pendio e conservava sostanzialmente inalterate le quote naturali del fondo.
Nel ragionamento del TAR trova spazio anche il tema della motivazione della conferenza di servizi. Secondo i giudici, la determinazione conclusiva negativa non poteva limitarsi a recepire i pareri contrari espressi dalla Soprintendenza e dall’ufficio comunale competente senza spiegare le ragioni della prevalenza attribuita a tali posizioni rispetto agli altri pareri favorevoli acquisiti nel procedimento.
La determinazione conclusiva della conferenza di servizi deve quindi spiegare in modo effettivo le ragioni della scelta finale, attraverso una reale ponderazione delle diverse posizioni espresse dalle amministrazioni coinvolte.
Piano paesaggistico, piano parco e conferenza di servizi: conclusioni operative
In conclusione, il TAR Campania ha accolto il ricorso e annullato gli atti impugnati, fornendo delle informazioni molto utili su uno dei temi più delicati della pianificazione territoriale contemporanea, cioè il coordinamento tra strumenti diversi di tutela ambientale e paesaggistica.
Secondo il TAR, tra piano parco e piano paesaggistico non esiste una gerarchia astratta ma una relazione di competenza legata ai diversi interessi protetti. Questo significa che le amministrazioni non possono limitarsi a invocare automaticamente la prevalenza di uno dei due strumenti, ma devono verificare quale valore ambientale venga concretamente tutelato dalla specifica prescrizione applicabile.
Viene, inoltre, ribadito che la valutazione paesaggistica non può essere fondata su un approccio meramente quantitativo ai movimenti terra ma deve considerare l’effettiva incidenza dell’intervento sull’equilibrio morfologico del territorio.
Allo stesso tempo, la conferenza di servizi non può limitarsi a recepire automaticamente i pareri contrari espressi dalle singole amministrazioni coinvolte, ma richiede una reale comparazione delle diverse posizioni emerse nel procedimento e una motivazione effettiva sulle ragioni della decisione finale.
