Quando il precedente affidamento è stato aggiudicato a un raggruppamento temporaneo di imprese, il principio di rotazione si applica a tutte le imprese che ne facevano parte oppure soltanto alla mandataria? La costituzione di un nuovo RTI, con una diversa capogruppo e una delle precedenti mandanti, consente di procedere a un nuovo affidamento? E se, dopo la pubblicazione di una manifestazione di interesse, risponde soltanto l'operatore uscente, la stazione appaltante può affidargli direttamente il contratto?
Il problema nasce dall'esigenza di coordinare il divieto di riaffidamento al contraente uscente con la disciplina dei raggruppamenti temporanei e con le modalità di scelta dell'operatore economico negli affidamenti sottosoglia, soprattutto quando il precedente contratto è stato eseguito da più imprese e alcune di queste intendono partecipare anche alla successiva procedura, eventualmente con ruoli differenti.
Sull'argomento è intervenuta la Provincia autonoma di Trento con il parere n. 579 del 15 ottobre 2026, che ha esaminato due possibili modalità di affidamento alla luce delle linee guida provinciali e degli orientamenti già espressi dal Consiglio di Stato.
Principio di rotazione e RTI: i quesiti sugli affidamenti diretti
Il quesito riguarda due affidamenti consecutivi appartenenti alla medesima categoria di prestazioni e alla stessa fascia economica, compresa tra 5.000 e 40.000 euro, il primo dei quali era stato aggiudicato a un RTI.
L'amministrazione ha prospettato due possibilità, la prima consistente nella pubblicazione di un avviso di manifestazione di interesse finalizzato a un affidamento diretto, chiedendo se fosse possibile individuare nuovamente l'operatore uscente qualora risultasse l'unico ad aver manifestato interesse; la seconda basata sull'affidamento diretto a una nuova mandataria, destinata a costituire un RTI con un'impresa che aveva già partecipato al precedente raggruppamento in qualità di mandante.
Il quesito richiama anche le sentenze del Consiglio di Stato n. 532/2023 e n. 7778/2024, nelle quali è stata affrontata la possibilità per il precedente affidatario di partecipare a una nuova procedura insieme ad altri operatori economici.
La risposta provinciale distingue due aspetti: l'individuazione dell'impresa alla quale riferire il divieto di rotazione e le condizioni che consentono alla stazione appaltante di non applicarlo.
Art. 49 del Codice Appalti: quando si applica il divieto di rotazione
L'art. 49 del D.Lgs. n. 36/2023 disciplina il principio di rotazione negli affidamenti sottosoglia, prevedendo, al comma 2, il divieto di affidamento o aggiudicazione al contraente uscente quando due affidamenti consecutivi riguardano commesse appartenenti allo stesso settore merceologico, alla stessa categoria di opere oppure allo stesso settore di servizi.
La disposizione intende evitare che la successione di contratti omogenei favorisca stabilmente il medesimo operatore economico, limitando le possibilità di accesso al mercato degli altri soggetti interessati. Il comma 3 consente inoltre alle stazioni appaltanti di suddividere gli affidamenti in fasce economiche, all'interno delle quali applicare il divieto, mentre i commi successivi disciplinano le condizioni per potervi derogare.
Il Codice non contiene però una previsione specifica per il caso in cui il precedente aggiudicatario sia un raggruppamento temporaneo, né stabilisce espressamente se il divieto debba essere riferito alla mandataria, alle singole mandanti oppure al raggruppamento nel suo insieme.
La difficoltà interpretativa deriva dalla natura del RTI, che consente a più operatori di partecipare congiuntamente a una procedura pur conservando la propria autonomia giuridica, e dalla necessità di stabilire quale rilevanza attribuire alla loro precedente partecipazione contrattuale.
Rotazione negli RTI: il divieto si applica alla mandataria o alle mandanti?
Nella risposta al quesito, la Provincia di Trento ha richiamato le linee guida approvate con deliberazione della Giunta provinciale n. 43 del 23 gennaio 2026, adottate in attuazione dell'art. 19-ter della L.P. n. 2/2016.
Il paragrafo 2.3 disciplina espressamente il caso in cui il precedente affidatario sia un'associazione o un raggruppamento temporaneo di imprese, stabilendo che solamente l'impresa mandataria non può essere invitata alla procedura per il nuovo affidamento, secondo le condizioni previste dalle stesse linee guida.
La posizione della capogruppo viene quindi distinta da quella delle mandanti, evitando che la precedente partecipazione al raggruppamento determini automaticamente l'applicazione del divieto a tutte le imprese coinvolte. Ne deriva che la presenza di una precedente mandante nel nuovo RTI non costituisce, secondo la disciplina provinciale, una ragione sufficiente per impedirne il coinvolgimento nel successivo affidamento.
Diversa è la posizione della precedente mandataria, alla quale le linee guida riferiscono espressamente il divieto di reinvito. Il parere richiama questa previsione anche rispetto all'ipotesi in cui la precedente capogruppo intenda partecipare a un nuovo raggruppamento come mandante, senza tuttavia approfondire il rapporto tra la disciplina provinciale e gli orientamenti giurisprudenziali indicati nel quesito.
La distinzione tra mandataria e mandanti deriva, peraltro, dalle linee guida della Provincia autonoma di Trento, applicabili alle amministrazioni rientranti nel relativo ambito di competenza, e non da una previsione espressamente contenuta nell'art. 49 del Codice nazionale.
Contraente uscente in un nuovo RTI: quando è ammessa la partecipazione?
Il rapporto tra rotazione e partecipazione in raggruppamento è stato affrontato dalla giurisprudenza amministrativa, che ha esaminato le conseguenze della presenza del precedente affidatario all'interno di un RTI costituito con altri operatori economici.
Con la sentenza n. 532/2023, il Consiglio di Stato ha valutato la partecipazione a una procedura negoziata di un raggruppamento composto anche da un'impresa precedentemente affidataria del servizio, riconoscendo la rilevanza della diversa composizione del concorrente rispetto al precedente contraente.
L'orientamento è stato ripreso dalla sentenza n. 7778/2024, con la quale il Consiglio di Stato ha escluso che il principio di rotazione impedisca automaticamente al precedente affidatario di chiedere la partecipazione a una procedura negoziata costituendo un RTI con un altro operatore.
Il ragionamento dei giudici ha valorizzato la funzione dei raggruppamenti temporanei, attraverso i quali le imprese possono concorrere congiuntamente, ampliando le possibilità di partecipazione alle procedure di affidamento. La presenza del precedente affidatario in una nuova formazione associativa non può quindi essere considerata, di per sé, sufficiente a giustificare l'applicazione della rotazione, quando la partecipazione avvenga insieme a un diverso operatore economico.
Su queste basi, il Consiglio di Stato ha ritenuto che la stazione appaltante avrebbe dovuto esaminare la richiesta di partecipazione in RTI e consentire l'accesso alla procedura, in assenza di ulteriori motivi ostativi, anziché applicare automaticamente il divieto per la presenza del precedente affidatario.
Le pronunce riguardano, tuttavia, la partecipazione a procedure negoziate, mentre il quesito sottoposto alla Provincia di Trento comprende anche la possibilità di procedere mediante affidamento diretto.
La distinzione è necessaria perché l'ammissione di un operatore a una procedura competitiva e l'individuazione diretta del contraente rispondono a regole differenti. La possibilità di partecipare a un nuovo RTI, riconosciuta dalla giurisprudenza nelle fattispecie esaminate, non comporta automaticamente la possibilità di ottenere un nuovo affidamento diretto, per il quale continuano a operare le condizioni previste dall'art. 49 del Codice.
Manifestazione di interesse: quando non si applica la rotazione?
Il secondo profilo affrontato dal parere riguarda la possibilità di affidare direttamente il nuovo contratto all'operatore uscente quando, dopo la pubblicazione di un avviso di manifestazione di interesse, quest'ultimo risulti l'unico soggetto ad aver risposto.
La Provincia ha richiamato il paragrafo 3 delle linee guida, secondo cui il principio di rotazione non si applica quando l'affidamento avviene attraverso procedure ordinarie o aperte al mercato, che non prevedano limitazioni al numero degli operatori economici partecipanti.
Per le procedure negoziate, tale condizione si considera soddisfatta quando sia stato pubblicato un preventivo avviso conforme all'art. 2, comma 2, dell'Allegato II.1 al D.Lgs. n. 36/2023 e l'amministrazione abbia invitato tutti gli operatori qualificati che hanno manifestato interesse.
La Provincia ha quindi precisato che la deroga può essere utilizzata soltanto quando la manifestazione di interesse rispetti le regole previste dall'Allegato II.1, comprese le forme di pubblicazione a livello nazionale, e sia seguita da una procedura negoziata.
La distinzione trova riscontro nell'art. 49, comma 5, del Codice, che esclude l'applicazione della rotazione per le procedure negoziate previste dall'art. 50, comma 1, lettere c), d) ed e), quando l'indagine di mercato sia stata effettuata senza porre limiti al numero degli operatori qualificati da invitare.
La stessa disposizione non prevede invece un'analoga disapplicazione automatica per gli affidamenti diretti disciplinati dall'art. 50, comma 1, lettere a) e b).
Di conseguenza, la pubblicazione di una manifestazione di interesse non è sufficiente, da sola, a superare il principio di rotazione quando la stazione appaltante intende procedere mediante affidamento diretto, neppure se il precedente affidatario risulta l'unico operatore interessato.
Affidamento diretto al contraente uscente: i requisiti per derogare alla rotazione
L'impossibilità di utilizzare automaticamente la manifestazione di interesse come strumento per superare la rotazione non esclude che, in presenza dei presupposti previsti dal Codice, il contratto possa essere nuovamente affidato all'operatore uscente.
L'art. 49, comma 4, del D.Lgs. n. 36/2023, nel testo modificato dal D.Lgs. n. 209/2024, consente di reinvitare il contraente uscente oppure di individuarlo come affidatario diretto in casi motivati, con riferimento alla struttura del mercato e all'effettiva assenza di alternative, previa verifica dell'accurata esecuzione del precedente contratto e della qualità della prestazione resa.
La disposizione disciplina una deroga diversa da quella prevista dal comma 5 per le procedure negoziate aperte al mercato, perché richiede una valutazione specifica dei presupposti che giustificano il riaffidamento.
L'eventuale presenza di un'unica manifestazione di interesse può essere considerata nell'istruttoria, ma non esaurisce la verifica dell'effettiva assenza di alternative richiesta dal comma 4. La stazione appaltante deve comunque motivare la propria scelta sulla base delle caratteristiche del mercato e della precedente esecuzione contrattuale, senza attribuire al solo esito della consultazione un effetto automaticamente derogatorio.
Resta inoltre ferma, per gli affidamenti diretti di importo inferiore a 5.000 euro, la specifica possibilità di deroga prevista dall'art. 49, comma 6.
Rotazione e nuovi RTI: le verifiche prima dell'affidamento
Il parere evidenzia la necessità di distinguere la posizione delle imprese che hanno partecipato al precedente affidamento dalle modalità attraverso le quali viene individuato il nuovo contraente.
Quando il precedente aggiudicatario è un RTI, occorre verificare la composizione del raggruppamento e il ruolo rivestito dalle imprese interessate al successivo contratto. Nell'ordinamento provinciale, le linee guida individuano espressamente nella mandataria il soggetto destinatario della rotazione, mentre sul piano nazionale la disciplina dell'art. 49 deve essere coordinata con gli orientamenti giurisprudenziali sulla partecipazione in nuovi raggruppamenti.
La verifica deve poi riguardare la procedura scelta dall'amministrazione, perché la partecipazione del precedente affidatario a un nuovo RTI nell'ambito di una procedura negoziata non può essere automaticamente equiparata a un riaffidamento diretto, così come una manifestazione di interesse non rende di per sé inapplicabile la rotazione.
