Il proprietario estraneo all'abuso edilizio deve demolire la casa che un parente ha costruito sul suo terreno? Basta inviare una diffida a chi ha costruito per evitare le conseguenze dell'ordinanza di demolizione? Se nessuno demolisce entro 90 giorni, il proprietario perde casa e terreno?
La risposta arriva dal Consiglio di Stato con la sentenza n. 7114 del 25 settembre 2026, secondo cui il proprietario estraneo all'abuso evita l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale soltanto se dimostra di aver intrapreso iniziative idonee a costringere l'autore al ripristino dei luoghi, oppure di essere stato oggettivamente impossibilitato a demolire. Chi si ritrova sul proprio terreno un fabbricato costruito da altri, magari da un parente che lo occupa contro la sua volontà, può quindi perdere l'immobile e l'area per un'inerzia che l'ordinamento gli imputa, e non lo mettono al riparo né l'aver preso le distanze dall'abuso con una lettera al Comune, né il fatto di non averlo commesso, né la diffida inviata all'autore quando l'ordinanza era già arrivata.
Prendere le distanze, dunque, non separa la sorte del proprietario da quella di chi ha costruito. L'ingiunzione che l'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) rivolge insieme al proprietario e al responsabile fa nascere in capo al primo, nella lettura consolidata dei giudici amministrativi, un dovere di attivarsi la cui violazione si paga con la perdita del bene.
Né serve appellarsi alle garanzie europee sulla proprietà e sulla legalità delle sanzioni per contestare una perdita che la legge prevede e che l'ordinanza stessa aveva preannunciato; e neppure aiuta che l'autore dell'abuso fosse obbligato a restare nell'immobile da un provvedimento del giudice penale, se i proprietari non hanno mai chiesto di spostarne altrove l'esecuzione.
Proprietario non responsabile dell'abuso e ordine di demolizione: la vicenda
Al centro della controversia c'è un terreno su cui un familiare dei proprietari ha costruito un'abitazione abusiva. Già nel 2003 i proprietari avevano scritto al Comune che il terreno era stato occupato contro la loro volontà, declinando ogni responsabilità.
Nell'aprile 2017 il Comune ha notificato loro l'ordinanza di demolizione, avvertendo che in caso di inottemperanza entro novanta giorni l'immobile sarebbe stato acquisito di diritto. La diffida inviata a giugno al familiare non ha avuto seguito, e ad agosto è arrivata l'acquisizione, impugnata a ottobre insieme all'ordinanza come atto presupposto.
Il TAR Veneto ha respinto il ricorso perché i proprietari, pur avendo inviato la diffida, non avevano provato di essersi attivati per tempo per recuperare il terreno, benché conoscessero l'abuso dal 2003. In appello hanno sostenuto che la diffida bastasse, di aver saputo degli abusi solo nel 2017 e che il familiare scontasse una misura coercitiva proprio in quell'immobile, invocando inoltre la CEDU a tutela della legalità delle sanzioni e della proprietà.
Acquisizione gratuita al patrimonio comunale: cosa prevede l'art. 31 del Testo Unico Edilizia
Il perimetro normativo della vicenda è segnato dall'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001, dedicato agli interventi eseguiti senza permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali. Il comma 2 stabilisce che l'ufficio comunale ingiunge la rimozione o la demolizione «al proprietario e al responsabile dell'abuso», indicando già nel provvedimento l'area che sarà acquisita in caso di inottemperanza.
Il comma 3 prevede che, se l'abuso non viene rimosso entro novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, insieme a quella necessaria a realizzare opere analoghe, sono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio del Comune. Sul meccanismo si veda l'approfondimento su demolizione tardiva e acquisizione gratuita.
La lettera del comma 3 riferisce l'inerzia al «responsabile dell'abuso», mentre la posizione del proprietario che non ha costruito è stata definita dalla giurisprudenza costituzionale e amministrativa. Sul versante sovranazionale vengono in gioco l'art. 7 della CEDU (c.d. nulla poena sine lege) e l'art. 1 del Protocollo n. 1, che tutela la proprietà.
Diffida all'autore dell'abuso: perché non basta per il Consiglio di Stato
Il punto fermo da cui partono i giudici è che la qualità di proprietario estraneo all'abuso non esonera né dall'obbligo di demolire né, in caso di inottemperanza, dall'effetto acquisitivo, che si produce per legge allo scadere dei novanta giorni nei confronti di tutti i destinatari dell'ordinanza. Prima ancora, Palazzo Spada osserva che l'ordinanza, contestata soltanto a ottobre come atto presupposto, era ormai inoppugnabile.
Richiamando un orientamento costante, che comprende l'Adunanza Plenaria (sentenza n. 16/2023), il Consiglio di Stato ricorda che proprietario e responsabile sono destinatari della demolizione insieme e non in via alternativa, e che l'ordine può colpire anche il proprietario estraneo, perché la misura ha natura ripristinatoria e prescinde dal dolo o dalla colpa, profilo già approfondito a proposito della responsabilità del proprietario nell'ordine di demolizione. L'ordine rivolto al proprietario gli attribuisce uno specifico dovere di attivazione, che è anche lo strumento per non perdere il proprio diritto per colpa altrui.
Per sottrarsi agli effetti sanzionatori dell'art. 31, il proprietario deve dimostrare iniziative che non si limitino a rendere evidente la sua estraneità, ma siano idonee a costringere l'autore al ripristino, oppure un'impossibilità oggettiva di demolire, come una condizione patologica totalmente invalidante che impedisca di agire personalmente o tramite terzi. La mera diffida, in questa prospettiva, non è un'iniziativa sufficiente.
Applicate al caso, queste coordinate confermano che manca la prova della non imputabilità. La lettera del 2003 dimostra che i proprietari conoscevano l'abuso ben prima dell'ordinanza, eppure non si sono mai attivati per ottenere il rilascio, pur non avendo mai perso la disponibilità giuridica del bene, e alla diffida non è seguita alcuna iniziativa giudiziale. Quanto alla misura coercitiva, non risulta che abbiano negato il consenso a farla eseguire nell'immobile, né che abbiano sollecitato il pubblico ministero a chiedere al giudice per le indagini preliminari di modificarne il luogo di esecuzione. Non è dimostrato, quindi, che si siano adoperati per impedire o rimuovere l'abuso, secondo quanto affermato dall'Adunanza Plenaria e dalla Corte costituzionale (sentenza n. 345/1991).
Cade anche la censura costruita sulla CEDU. Anche ammettendo di estendere all'acquisizione la garanzia di legalità tipica delle sanzioni sostanzialmente penali, osservano i giudici, quella garanzia è rispettata, perché l'effetto è previsto dall'art. 31 e l'ordinanza avvertiva espressamente della perdita del bene. L'acquisizione, inoltre, presuppone che l'inottemperanza sia rimproverabile al proprietario rimasto inerte. Sul versante della proprietà, il precedente europeo invocato riguardava una confisca disposta in sede penale senza condanna, mentre qui si tratta di una sanzione edilizia adottata all'esito di un procedimento amministrativo.
Proprietario estraneo all'abuso: perché pesa l'inerzia degli anni precedenti
Dal punto di vista tecnico, la domanda decisiva non è chi abbia costruito, ma che cosa abbia fatto il proprietario dopo aver saputo dell'abuso. A pesare non è la diffida del 2017, ma i quattordici anni precedenti, nei quali i proprietari avrebbero potuto agire per il rilascio del terreno e non lo hanno fatto.
Sul piano sistematico, anche se la pronuncia non lo affronta, e i fatti sono anteriori, oggi il comma 3 dell'art. 31, nel periodo aggiunto dalla Legge n. 105/2024 in sede di conversione del Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), consente al Comune di prorogare con atto motivato il termine fino a duecentoquaranta giorni, quando serie e comprovate esigenze di salute di chi vi risiedeva all'epoca dell'ingiunzione, l'assoluto bisogno o un grave disagio socio-economico rendano inesigibile il rispetto del termine. La proroga resta però un margine di tempo, non un'esenzione.
Acquisizione dell'immobile abusivo: cosa deve fare il proprietario
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l'appello, confermando la sentenza del TAR e, con essa, l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale. Per il professionista che assiste un proprietario raggiunto da un'ordinanza per opere altrui, la postura che la pronuncia impone è quella di documentare iniziative effettive e tempestive, a partire dall'azione di rilascio, e di verificare subito i termini per impugnare l'ordinanza, perché un atto inoppugnabile non si contesta più come presupposto dell'acquisizione.
La decisione si inserisce nella linea dell'Adunanza Plenaria, che lega l'acquisizione all'imputabilità dell'inottemperanza. Pochi giorni prima, con la sentenza n. 6956/2026, che la pronuncia in commento non richiama, il Consiglio di Stato aveva confermato l'acquisizione a carico di un proprietario che aveva locato il terreno all'autore degli abusi, escludendo che la proprietà possa dissociarsi con «mere dichiarazioni o affermazioni di dissociazione o con manifestazioni di intenti» e ritenendo irrilevante che lo sfratto avrebbe richiesto più tempo del termine per demolire. Che a costruire sia un familiare o un conduttore, il criterio dell'attivazione effettiva non cambia. Per il proprietario estraneo all'abuso la proprietà non è soltanto un titolo da difendere in giudizio quando arriva l'ordinanza, ma una responsabilità da esercitare quando l'abuso compare.
Proprietario estraneo all'abuso edilizio: le domande più frequenti
Il proprietario che non ha commesso l'abuso edilizio deve demolire?
Sì, se è destinatario dell'ordinanza. L'art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 rivolge l'ingiunzione al proprietario e al responsabile dell'abuso, e la sua natura ripristinatoria prescinde dal dolo o dalla colpa del proprietario.
Una diffida all'autore dell'abuso evita l'acquisizione dell'immobile?
No. Secondo il Consiglio di Stato (sentenza n. 7114/2026) la mera diffida non è sufficiente. Il proprietario deve dimostrare iniziative idonee a far rimuovere l'abuso, e nel caso esaminato i proprietari non si erano mai attivati per ottenere il rilascio del bene.
Quando il proprietario estraneo all'abuso evita l'acquisizione?
Quando prova di aver intrapreso iniziative idonee a costringere l'autore al ripristino, oppure di essere stato oggettivamente impossibilitato a demolire. L'onere della prova grava su di lui.
