Mancata qualificazione SOA e risarcimento danni: quando l’omissione di ANAC non basta

Oltre a rappresentare un requisito formale, la qualificazione SOA incide in modo diretto sulla capacità dell’impresa di partecipare alle gare, di competere su determinati importi e, in definitiva, di operare stabilmente nel settore dei lavori pubblici.

Proprio per questo, ogni criticità che si innesta nel procedimento di qualificazione può trasformarsi in difficoltà concrete per gli operatori economici.

Ma, per esempio, è sufficiente dimostrare l’inerzia di ANAC rispetto al mancato riconoscimento di una classifica SOA più elevata per ottenere un risarcimento dall'Autorità? E cosa deve provare, in concreto, l’operatore economico quando invoca il danno da mancata qualificazione?

Sono interrogativi più che legittimi, considerato che la possibilità di risarcimento non è automatica: rimane sempre da dimostrare il nesso causale e la prova del danno effettivamente subito.

A spiegarlo è il Consiglio di Stato con la sentenza dell’8 gennaio 2026, n. 142, affrontando un caso di risarcimento connesso al mancato conseguimento di una classifica SOA più elevata e chiarendo fino a che punto l’omissione dell’Autorità possa essere considerata causa diretta del pregiudizio lamentato dall’impresa.

Qualificazione SOA OG2 e risarcimento danni: il Consiglio di Stato sull’omissione di ANAC

La vicenda trae origine dal procedimento di qualificazione SOA avviato dalla ricorrente, che aveva richiesto il riconoscimento della classifica VIII nella categoria OG2, facendo valere una serie di certificati di esecuzione lavori rilasciati da un’amministrazione centrale per interventi di restauro e manutenzione su beni immobili sottoposti a tutela.

I certificati di esecuzione lavori non erano stati ritenuti conformi non per il contenuto, ma per le modalità di emissione: essi erano stati rilasciati in formato cartaceo, secondo procedure interne proprie dell’amministrazione committente, e al di fuori del sistema telematico ordinario, senza il visto dell’autorità preposta alla tutela del bene, richiesto dalla disciplina generale di settore.

Questa peculiarità aveva determinato un conflitto applicativo: da un lato, i certificati erano legittimi e non diversamente esigibili per l’amministrazione che li aveva emessi; dall’altro, la SOA, attenendosi alle indicazioni di ANAC, li aveva ritenuti non spendibili ai fini della qualificazione, in assenza di un chiarimento dell’Autorità su come conciliare il regime speciale di emissione con le regole ordinarie del sistema SOA.

La SOA, preso atto delle indicazioni ricevute, aveva quindi riconosciuto all’impresa una classifica inferiore (IV-bis), con conseguente riduzione della capacità di operare sul mercato dei lavori pubblici.

A fronte di questa situazione, l’impresa aveva attivato l’interlocuzione con ANAC, sollecitando l’esercizio dei poteri di vigilanza e indirizzo previsti dalla normativa in materia di qualificazione. L’Autorità si era però limitata a rappresentare la necessità di attenersi alle regole ordinarie di emissione dei certificati di esecuzione lavori.

Il silenzio e il successivo comportamento dell’Autorità erano stati impugnati dall’impresa, dando luogo a un primo contenzioso conclusosi con una sentenza passata in giudicato, nella quale era stata accertata l’illegittimità della condotta omissiva di ANAC, per non aver esercitato i poteri ad essa attribuiti al fine di chiarire la spendibilità dei certificati ai fini SOA.

È su questo presupposto che l’impresa ha successivamente promosso un autonomo giudizio risarcitorio, sostenendo che l’inerzia dell’Autorità avesse determinato il mancato conseguimento della classifica VIII OG2 e, di riflesso, una serie di pregiudizi economici.

In particolare, la domanda risarcitoria veniva costruita lungo due direttrici:

• da un lato, il danno-evento, individuato nel mancato riconoscimento della classifica richiesta;
• dall’altro, i danni-conseguenza, quantificati nella perdita di chance di partecipare a numerose gare, nel mancato incremento del valore del ramo d’azienda, nel danno curriculare e nell’immobilizzo di mezzi e risorse umane coerenti con una struttura dimensionata per lavori di importo ben più elevato.

Il giudice di primo grado aveva respinto integralmente la domanda, ritenendo non dimostrato il nesso causale tra l’omissione accertata e i danni lamentati. Da qui l’appello dell’impresa davanti al Consiglio di Stato, chiamato a verificare se, e a quali condizioni, l’illegittimità dell’azione amministrativa potesse tradursi in responsabilità risarcitoria.

Quadro normativo di riferimento

La controversia si colloca all’incrocio tra la disciplina della qualificazione degli esecutori di lavori pubblici e i principi generali in materia di responsabilità risarcitoria della pubblica amministrazione.

Sul primo versante, il sistema SOA – disciplinato, ratione temporis, dal d.P.R. n. 207/2010 – è costruito come un meccanismo a requisiti cumulativi. L’impresa che aspira a una determinata categoria e classifica deve dimostrare congiuntamente:

• il possesso dei requisiti tecnico-organizzativi, tra cui l’esperienza maturata attraverso i certificati di esecuzione lavori (CEL), rilevanti ai fini dell’art. 79 e seguenti del d.P.R. n. 207/2010;
• il possesso dei requisiti economico-finanziari;
• il mantenimento dei requisiti di ordine generale, richiamati dall’art. 78 del d.P.R. n. 207/2010 e, per quanto riguarda la regolarità fiscale e contributiva, dall’art. 80 del d.lgs. n. 50/2016 (Codice dei Contratti Pubblici) applicabile al periodo considerato.

L’assetto normativo attribuisce alle SOA il compito di verificare la sussistenza dei requisiti dichiarati dall’impresa, mentre ad ANAC spettano funzioni di vigilanza, indirizzo e controllo sull’intero sistema di qualificazione. In particolare, ai sensi dell’art. 71, comma 2, del d.P.R. n. 207/2010, l’Autorità è chiamata a intervenire, anche su istanza dell’impresa o della SOA, per fornire chiarimenti e indicazioni interpretative idonee a garantire il corretto funzionamento del sistema.

Sul piano della responsabilità risarcitoria, trovano applicazione i principi generali elaborati dalla giurisprudenza amministrativa, secondo cui il risarcimento del danno da attività amministrativa illegittima presuppone la dimostrazione congiunta di:

• una condotta antigiuridica imputabile alla pubblica amministrazione;
• un danno ingiusto;
• il nesso di causalità tra la condotta e il pregiudizio subito;
• l’elemento soggettivo della colpa, valutato secondo i criteri propri dell’azione amministrativa.

Quando la condotta contestata è omissiva, il giudizio sul nesso causale assume un rilievo centrale. Occorre infatti verificare se, ipotizzando il corretto esercizio del potere, l’esito del procedimento sarebbe stato diverso, secondo il criterio del più probabile che non. In mancanza di tale dimostrazione, l’illegittimità dell’azione amministrativa resta confinata sul piano dell’annullamento, senza produrre automaticamente effetti risarcitori.

Sono queste le coordinate normative entro cui si è mosso il Consiglio di Stato, chiamato a stabilire se l’omissione dell’Autorità potesse essere considerata la causa determinante del mancato conseguimento della classifica SOA richiesta e dei conseguenti pregiudizi economici lamentati dall’impresa.

L’analisi del Consiglio di Stato

Spiega Palazzo Spada che l’elemento dirimente non è l’illegittimità della condotta di ANAC – già accertata in una precedente pronuncia – ma la verifica della sua effettiva incidenza causale sul danno lamentato dall’impresa.

Sebbene il Collegio abbia confermato che l’Autorità aveva omesso di esercitare i poteri ad essa attribuiti in materia di qualificazione, limitandosi a “fotografare” la situazione esistente senza assumere determinazioni idonee a rendere effettivamente spendibili i certificati di esecuzione lavori, l’accertamento dell’omissione non equivaleva all’accertamento del danno risarcibile.

Sul punto, va tenuto in considerazione il nesso di causalità. Trattandosi di una condotta omissiva, il Consiglio di Stato applica il criterio del giudizio controfattuale: occorre stabilire se, ipotizzando il corretto esercizio del potere da parte di ANAC, l’impresa avrebbe conseguito la classifica VIII OG2.

Ed è proprio su questo piano che la pretesa risarcitoria non regge: la qualificazione SOA, osserva il Collegio, non è il risultato automatico della spendibilità dei certificati di esecuzione lavori, ma presuppone il possesso congiunto di tutti i requisiti richiesti dall’ordinamento, inclusi quelli di ordine generale.

Il rilievo dei requisiti di ordine generale

Dall’istruttoria emergevano criticità fiscali che non potevano essere considerate marginali né irrilevanti sotto il profilo causale. Tali irregolarità risultavano anteriori o comunque non estranee al periodo in cui era stata richiesta la qualificazione superiore.

Anche ammettendo che ANAC avesse agito correttamente e che i certificati fossero stati resi utilizzabili, non era affatto certo che l’impresa avrebbe comunque ottenuto la classifica VIII, proprio per la possibile carenza di altri requisiti essenziali.

In termini causali, ciò significa che l’evento lamentato – il mancato riconoscimento della classifica – avrebbe potuto verificarsi ugualmente, per ragioni indipendenti dall’omissione dell’Autorità.

Una volta esclusa la certezza (o l’elevata probabilità qualificata) del risultato finale, il Collegio ha esaminato le singole voci di danno, confermandone l’infondatezza:

• la perdita di chance è una proiezione astratta, fondata su scenari ipotetici di partecipazione e aggiudicazione di gare;
• il danno curriculare non può essere riconosciuto in assenza della prova che la qualificazione sarebbe stata effettivamente conseguita;
• il presunto maggior valore del ramo d’azienda resta una valutazione teorica, non sorretta da un nesso causale certo;
• il danno da immobilizzo di mezzi e risorse non risulta dimostrato in modo puntuale e concreto.

Il filo conduttore è sempre lo stesso: manca la prova che l’omissione di ANAC sia stata la causa determinante del pregiudizio.

Conclusioni operative

L’appello è stato quindi respinto, confermando la legittimità del diniego al risarcimento ed escludendo la responsabilità risarcitoria di ANAC, non essendo dimostrato il nesso causale tra l’omissione accertata e il mancato conseguimento della classifica SOA superiore.

L’accertamento di un comportamento illegittimo o omissivo della pubblica amministrazione non comporta automaticamente il diritto al risarcimento del danno senza dimostrazione puntuale del nesso causale.

Oltretutto, se il risultato finale (la classifica richiesta) non era comunque certo, il danno non è risarcibile, neppure a fronte di un errore dell’amministrazione. La perdita di chance, per essere riconosciuta, deve poggiare su probabilità concrete e dimostrate, non su proiezioni astratte o ricostruzioni ex post.