Due lavori pubblici affidati dalla stessa amministrazione nello stesso anno. Uno vale quattro milioni di euro, l'altro otto. In cantiere possono presentare gli stessi problemi operativi: una quantità da modificare, un aumento dei costi dei materiali, un termine da rivedere.
Se la proposta europea sul Regolamento Appalti del 9 settembre fosse confermata, però, sopra e sotto la soglia quei problemi non troverebbero necessariamente la propria disciplina nella stessa fonte.
Per i lavori la soglia resta 5.404.000 euro, ma sopra quel valore alcune regole non arriverebbero più all'impresa attraverso una direttiva recepita dal legislatore italiano: sarebbero direttamente europee. La domanda non è soltanto quale spazio resterà al Codice, ma dove andranno ricollocati gli strumenti con cui oggi impresa e stazione appaltante governano una modifica durante la commessa.
Siamo all'inizio dell'iter: la COM (2026) 590, procedura 2026/0265 (COD), può essere modificata da Parlamento europeo e Consiglio e oggi non cambia nulla per i contratti in corso. Il testo consente però una verifica concreta: prendere alcuni strumenti dell'esecuzione e vedere su quale base continuerebbero a poggiare se l'impianto proposto fosse confermato.
Nuovo regolamento europeo sugli appalti: cosa può cambiare nella fase di esecuzione
La proposta abroga le direttive 2014/23, 2014/24 e 2014/25 e le sostituisce con un unico regolamento direttamente applicabile. L'articolo 1 ne delimita l'ambito ai contratti pari o superiori alle soglie e comprende, oltre alle procedure di aggiudicazione, alcuni aspetti della pianificazione e dell'esecuzione, lasciando fuori il diritto amministrativo e contrattuale generale degli Stati membri.
Per chi governa una commessa significa verificare istituto per istituto che cosa sarebbe disciplinato direttamente dalla fonte europea e che cosa continuerebbe a dipendere dal Codice. Le modifiche contrattuali sono un buon banco di prova, perché incidono su strumenti già utilizzati durante l'esecuzione.
La porta che oggi esiste: la disciplna attuale
L'articolo 72, paragrafo 1, lettera a) della direttiva 2014/24 consente modifiche previste nei documenti di gara iniziali mediante clausole chiare, precise e inequivocabili, comprese revisione dei prezzi e opzioni. L'articolo 120, comma 1, lettera a) del Codice riproduce questa impostazione. Per chi gestisce la commessa la distinzione è concreta: una variazione può poggiare su una facoltà già messa a gara oppure deve trovare giustificazione in un fatto sopravvenuto.
La logica è che una modifica possa essere legittima non perché imprevedibile, ma perché prevista a monte, definita nei suoi limiti e sottoposta alla concorrenza insieme al resto del contratto.
La porta che nella proposta non si trova: cosa prevede l’articolo 106
L'articolo 106 della proposta ammette le modifiche non sostanziali e, a determinate condizioni, lavori, servizi o forniture aggiuntivi quando il cambio di appaltatore non sia praticabile, circostanze che un acquirente pubblico diligente non avrebbe potuto ragionevolmente prevedere e sostituzione dell'appaltatore. Considera inoltre non sostanziali le modifiche entro il 15 per cento del valore iniziale.
In questo impianto non compare un equivalente espresso della lettera a) dell'articolo 72: la modifica prevista a monte nei documenti di gara, indipendentemente dal valore, non è riprodotta nella stessa forma.
Non significa che gli strumenti nazionali fondati su quella logica siano destinati a scomparire; significa che, sopra soglia, occorre capire su quale base continuerebbero a operare.
Quinto d’obbligo: quale spazio nel nuovo regolamento europeo sugli appalti?
Il quinto d'obbligo rende la questione immediatamente operativa. Per l'impresa può voler dire quantità aggiuntive o ridotte, risorse da riallocare, forniture e subappalti da coordinare, tempi e costi da rivedere: non è soltanto una clausola, ma una variazione che entra nella produzione.
L'articolo 120, comma 9 prevede che i documenti di gara possano stabilire la facoltà della stazione appaltante di imporre, durante l'esecuzione, un aumento o una diminuzione delle prestazioni fino a un quinto dell'importo contrattuale alle condizioni originarie. Non è predeterminata la singola variazione, ma sono fissati fin dall'origine la facoltà di imporla, il limite quantitativo e le condizioni alle quali dovrà essere eseguita.
Nell'articolo 106 quella variazione non trova una collocazione immediata. Il venti per cento supera la fascia del quindici; non coincide necessariamente con lavori aggiuntivi per i quali il cambio dell'appaltatore sia tecnicamente o economicamente impraticabile; e non richiede, per sua natura, una circostanza imprevedibile, potendo derivare anche da una diversa misurazione delle quantità in fase esecutiva.
La domanda da seguire durante l'iter è quindi circoscritta: su quale base europea potrebbe continuare a operare, in un appalto sopra soglia, una variazione quantitativa fino a un quinto prevista fin dall'origine nei documenti di gara? Il testo oggi non dà una risposta espressa.
Revisione prezzi e opzioni contrattuali: quando una regola cambia sede
La proposta mostra però che una parte della vecchia lettera a) dell'articolo 72 è stata ricollocata. L'articolo 105 disciplina meccanismi di adeguamento delle condizioni contrattuali, purché oggettivamente giustificati e formulati in modo chiaro, preciso e inequivocabile, e stabilisce che le modifiche fondate su tali clausole non sono modifiche ai sensi dell'articolo 106. La revisione dei prezzi, quindi, non è scomparsa: è stata spostata in un articolo autonomo.
Le opzioni ricompaiono inoltre nell'articolo 32, che impone di includerne il valore nella stima dell'appalto. Da qui nasce una possibile lettura: una prestazione eventuale prevista e valorizzata a monte potrebbe essere considerata esecuzione del contratto già messo a concorrenza, senza bisogno di una nuova fattispecie autorizzativa. Resta però una differenza: l'articolo 32 serve a determinare il valore dell'appalto e non qualifica espressamente ciò che accade durante l'esecuzione.
Una conferma viene dal versante delle concessioni. L'articolo 122, paragrafo 6, consente di prevedere nei documenti di gara meccanismi di modifica della durata, purché definiti in modo chiaro, preciso e inequivocabile, e stabilisce che le variazioni non previste in quei termini costituiscono modifiche. La tecnica della prestazione predeterminata, quindi, non è estranea alla proposta: viene utilizzata espressamente dove il legislatore europeo ha scelto di farlo. Nell'articolo 106 dedicato agli appalti, invece, una previsione equivalente non compare. Non basta per attribuire alla proposta un'intenzione sulla sorte del quinto d'obbligo, ma rende l'asimmetria testuale un elemento da seguire durante l'iter.
È qui che il quinto d'obbligo diventa decisivo. Il Consiglio di Stato, con le sentenze 27 aprile 2026 n. 3278 e 2 luglio 2026 n. 5284, ha affermato che la facoltà di imporre l'aumento fino a un quinto, quando prevista e quantificata nella lex specialis, costituisce un'opzione contrattuale che entra nel valore globale stimato. Nello stesso senso il MIT, con il parere n. 4072 del 2 marzo 2026, ha ricondotto il quinto a un'opzione da prevedere ab origine proprio per renderla compatibile con l'articolo 72 della direttiva 2014/24/UE.
Per il diritto italiano, dunque, il quinto è già oggi una prestazione eventuale valorizzata a monte e sottoposta alla concorrenza. Se nel nuovo assetto l'opzione valorizzata nella stima resterà esecuzione del contratto aggiudicato, il quinto avrà una collocazione. Se invece la sua imposizione sarà trattata come modifica, dovrà misurarsi con l'articolo 106. Per l'impresa la differenza si traduce nel modo di programmare, contabilizzare e documentare la variazione.
Prima che la modifica diventi un atto: motivazione e documentazione nella nuova disciplina UE
L'articolo 106 aggiunge un elemento che interessa direttamente l'esecuzione: prima di modificare il contratto, l'acquirente pubblico deve accertare su elementi oggettivi e verificabili la sussistenza delle condizioni applicabili e conservare una documentazione scritta della giustificazione, della necessità della modifica, del suo impatto sull'equilibrio economico e dell'allocazione dei rischi e dei vantaggi. Non è soltanto pubblicità dell'atto finale: è la conservazione del ragionamento che ha condotto alla decisione.
Una modifica, però, si forma in cantiere attraverso passaggi che raramente coincidono con l'atto finale: una misurazione che non torna, un'interferenza rilevata, una scelta fra soluzioni costruttive, un'attesa di risposta che consuma giorni utili. L'atto registra l'esito e la sua copertura; non sempre ricostruisce il percorso produttivo che lo ha preceduto. Se la decisione deve essere documentata anche nei suoi effetti economici e nell'allocazione dei rischi, l'impresa ha interesse a conservare durante l'esecuzione la propria memoria tecnica dei fatti produttivi. Non per costruire a posteriori un contenzioso, ma per rendere leggibile ciò che è accaduto prima che la modifica diventi atto.
Appalti sottosoglia: la disciplina resta una scelta nazionale
Il confronto iniziale tra il lavoro da quattro milioni e quello da otto vale solo se l'Italia manterrà distinta la disciplina del sottosoglia. Il legislatore nazionale potrebbe anche estendere a quei contratti regole modellate sul nuovo assetto europeo.
Non è possibile anticipare quale strada sarà scelta; in entrambi i casi, però, resta necessario capire dove troveranno base gli strumenti dell'esecuzione oggi costruiti sul rapporto fra direttiva e Codice.
Quinto d’obbligo e modifiche contrattuali: gli strumenti da seguire durante l'iter
Il quinto d'obbligo è il caso più evidente perché è molto utilizzato e perché il nostro ordinamento lo ha già qualificato come opzione contrattuale. Il confronto con l'articolo 106 mostra che il passaggio dalla direttiva al regolamento non riguarda soltanto la gara: può arrivare fino al modo in cui una variazione entra nella commessa e viene gestita durante l'esecuzione.
La verifica può quindi cominciare già adesso, senza attribuire effetti a una disciplina che ancora non esiste: individuare gli strumenti che dipendono dall'attuale costruzione europea e seguirne la collocazione durante l'iter. È lì che si vedrà se la fonte cambia lasciando intatti gli strumenti oppure se alcuni di essi dovranno trovare una nuova base.
Riferimenti normativi e giuridici
- Commissione europea, proposta COM(2026) 590 final – 2026/0265(COD), 9 settembre 2026.
- Direttiva 2014/24/UE, art. 72, par. 1, lett. a).
- D.Lgs. 31 marzo 2023, n. 36: art. 14, comma 4; art. 60; art. 120, commi 1, lett. a), e 9.
- Proposta COM(2026) 590: artt. 1, 32, par. 1, lett. b), 105 e 106.
- Consiglio di Stato, sez. V, 27 aprile 2026, n. 3278.
- Consiglio di Stato, sez. V, 2 luglio 2026, n. 5284.
- MIT - Servizio Supporto Giuridico, parere 2 marzo 2026, n. 4072.
