Un debito tributario riportato nel bilancio di un’impresa può bastare per mettere in discussione la sua regolarità ai fini della partecipazione a una gara pubblica?
La risposta dipende dalla distinzione tra ciò che emerge dalla contabilità societaria e ciò che assume rilievo nel sistema delle cause di esclusione, dove contano la natura del debito, il suo stato e gli accertamenti affidati agli enti competenti.
Su questo terreno è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza del 15 settembre 2026, n. 6899, relativa a una gara nella quale la seconda classificata aveva contestato la regolarità fiscale e contributiva di alcune consorziate designate dall’aggiudicatario, richiamando dati di bilancio, dichiarazioni fiscali e Modelli 770 a fronte di certificazioni positive acquisite dalla stazione appaltante.
La controversia ha coinvolto anche il punteggio attribuito all’esperienza pregressa di un consorzio stabile, il significato delle lavorazioni “effettivamente eseguite” e la scelta della stazione appaltante di non sottoporre l’offerta a verifica di anomalia, pur in presenza di un ribasso significativo e di migliorie economicamente rilevanti.
A tenere insieme questi profili è il tema dei rispettivi ambiti di valutazione, perché la vicenda ha portato il giudice a confrontarsi più volte con il confine tra le verifiche affidate agli enti fiscali e previdenziali, le valutazioni della commissione e della stazione appaltante e il sindacato esercitabile in sede giurisdizionale.
Regolarità fiscale nelle gare: quando i debiti in bilancio non bastano
La vicenda nasce da una gara articolata in otto lotti e finalizzata alla stipula di un accordo quadro triennale per l’esecuzione di lavori di posa in opera e fornitura di barriere di sicurezza metalliche. La controversia ha riguardato uno dei lotti al quale aveva partecipato anche l’impresa ricorrente, classificatasi al secondo posto.
L’aggiudicazione era stata disposta in favore di un consorzio stabile e, dopo che il ricorso era stato respinto dal TAR, la questione è giunta davanti al Consiglio di Stato.
L’appello si è concentrato su quattro profili. Il primo riguardava la regolarità fiscale e contributiva di alcune consorziate designate per l’esecuzione, che secondo la ricorrente sarebbe stata smentita dai dati contabili e fiscali acquisiti. Da questa contestazione discendeva anche il secondo motivo, relativo al possibile illecito professionale e agli obblighi dichiarativi collegati ai presunti omessi versamenti.
Le ulteriori censure hanno investito il punteggio riconosciuto per l’esperienza specifica dichiarata nell’offerta tecnica, ritenuta dall’appellante in parte non spendibile, e la scelta della stazione appaltante di non avviare la verifica di anomalia, nonostante il ribasso offerto e il valore attribuito alle migliorie proposte.
Cause di esclusione e verifica dell’offerta: cosa prevede il Codice Appalti
La questione ruota attorno all’applicazione della disciplina delle cause di esclusione di cui agli artt. 94 e 95 del D.Lgs. n. 36/2023.
L’art. 94, comma 6, riguarda le violazioni gravi e definitivamente accertate degli obblighi relativi al pagamento di imposte, tasse e contributi previdenziali, che determinano l’esclusione secondo i presupposti individuati dalla norma e dall’Allegato II.10.
L’art. 95, comma 2, prende invece in considerazione le violazioni gravi non definitivamente accertate, rimettendo alla stazione appaltante una valutazione fondata su mezzi di prova adeguati.
L’art. 96, comma 14, impone inoltre all’operatore economico di comunicare i fatti e i provvedimenti che possono costituire causa di esclusione quando non risultino già dal fascicolo virtuale, precisando che l’omissione o la non veridicità della comunicazione non producono autonomamente l’esclusione, potendo assumere rilievo ai sensi dell’art. 98.
Per i consorzi stabili assume rilievo anche l’art. 67, richiamato nel giudizio con riferimento alle consorziate designate per l’esecuzione, mentre sul versante dell’offerta l’art. 110 affida alla stazione appaltante la valutazione di congruità, serietà, sostenibilità e realizzabilità della migliore offerta quando, sulla base degli elementi specifici individuati nella documentazione di gara, essa appaia anormalmente bassa.
Regolarità fiscale negli appalti: quanto valgono DURC e certificazioni
Nel caso in esame, la stazione appaltante aveva acquisito DURC, certificati e comunicazioni di regolarità fiscale con esito favorevole, mentre l’appellante aveva sostenuto che tali risultanze dovessero essere riconsiderate alla luce dei debiti risultanti dai bilanci societari e della documentazione fiscale successivamente acquisita.
Il Consiglio di Stato ha richiamato il principio secondo cui i certificati rilasciati dalle autorità competenti in materia fiscale e contributiva hanno natura di dichiarazioni di scienza e rientrano tra gli atti di certificazione o attestazione che fanno prova fino a querela di falso, imponendosi alla stazione appaltante ed esonerandola da ulteriori accertamenti.
Nella fattispecie, il Collegio ha rilevato che la regolarità risultava comprovata dai DURC, dai certificati e dalle comunicazioni fiscali acquisite, condividendo la distinzione operata dal TAR tra rappresentazione contabile e accertamento della regolarità fiscale e contributiva, che l’ordinamento affida alle amministrazioni competenti attraverso procedimenti e atti propri.
I debiti in bilancio non provano da soli l’irregolarità
La voce “debiti tributari” può comprendere situazioni molto diverse, dalle imposte correnti alle passività relative a esercizi precedenti, dalle somme dovute sulla base delle dichiarazioni alle ritenute operate come sostituto d’imposta e ancora non versate alla data di bilancio.
Una simile varietà impedisce di ricavare dalla sola iscrizione contabile la prova di una causa di esclusione ai sensi degli artt. 94 o 95, perché il dato di bilancio, isolatamente considerato, non consente di ricostruire lo stato giuridico del singolo debito.
Il Consiglio di Stato ha fatto propria questa impostazione e ha escluso che le poste debitorie indicate nei bilanci fossero sufficienti a superare le certificazioni positive rilasciate dagli enti competenti.
Analoga conclusione è stata raggiunta per il Modello 770. Il Collegio ha osservato che si tratta della dichiarazione del sostituto d’imposta e che dal suo contenuto non è possibile desumere né la scadenza dei versamenti né l’effettivo pagamento delle somme dichiarate.
Il Consiglio di Stato ha quindi escluso la sussistenza delle cause di esclusione automatiche e non automatiche previste dagli artt. 94 e 95 del Codice.
Certificazioni fiscali in gara: fino a dove può spingersi il giudice amministrativo
L’appellante aveva richiamato anche l’Adunanza Plenaria n. 7/2024, sostenendo che il giudice amministrativo potesse rimettere in discussione le risultanze delle certificazioni.
Sul punto, Palazzo Spada ha ricordato che il giudice può verificare incidentalmente, nell’ambito del giudizio sull’affidamento, l’idoneità e la completezza della certificazione utilizzata durante il controllo dei requisiti, senza che tale accertamento produca effetti di giudicato sul rapporto tributario o previdenziale.
Tale verifica riguarda soprattutto eventuali profili di incompletezza della certificazione e non consente di ricostruire direttamente il merito della pretesa tributaria sulla base di una diversa lettura dei documenti contabili o fiscali prodotti in giudizio.
Il ruolo del giudice amministrativo resta quindi quello di verificare la legittimità del procedimento di gara e degli atti utilizzati nella verifica dei requisiti, senza trasformare il processo sull’affidamento in una sede alternativa di accertamento fiscale.
Obblighi dichiarativi e art. 96: quando l’omissione può rilevare in gara
Respinta la contestazione sulla regolarità fiscale e contributiva, i giudici d’appello hanno ritenuto infondato anche il richiamo all’art. 96, comma 14.
La norma impone la comunicazione dei fatti e dei provvedimenti potenzialmente rilevanti ai fini degli artt. 94 e 95, ma stabilisce che l’omissione o la non veridicità della comunicazione non costituiscono autonomamente causa di esclusione.
Nel caso esaminato il Collegio ha aggiunto che, una volta esclusa l’esistenza di una violazione fiscale o contributiva, mancava lo stesso presupposto dell’obbligo di comunicazione invocato dall’appellante.
Consorzi stabili: quale esperienza può essere valorizzata nell’offerta tecnica
Nell’offerta dell’aggiudicataria era inoltre indicato un intervento il cui contratto risultava stipulato direttamente con il consorzio stabile senza indicazione delle consorziate esecutrici.
La lex specialis prevedeva però che la commissione tenesse conto della percentuale di esecuzione del “Consorzio e/o della/e consorziata/e designate”, consentendo così di valorizzare sia l’esperienza maturata dal consorzio sia quella delle singole consorziate.
Il Collegio ha condiviso la ricostruzione del TAR, che aveva richiamato anche la natura del consorzio stabile quale autonomo centro di imputazione dei rapporti giuridici, dotato di una propria organizzazione e capace di assumere direttamente gli obblighi contrattuali.
La portata della decisione resta legata alla formulazione della legge di gara, che nel caso specifico ammetteva espressamente entrambe le possibilità.
Punteggio tecnico e verifica di anomalia: i limiti del sindacato giurisdizionale
Escludendo la presenza di false dichiarazioni e affrontando le contestazioni sul punteggio, Palazzo Spada ha richiamato i limiti del sindacato sulle valutazioni della commissione.
L’attribuzione dei punteggi costituisce espressione di discrezionalità tecnica e può essere sindacata quando emergano manifesta illogicità o altri vizi dell’apprezzamento amministrativo; il giudice non può sostituire alla valutazione della commissione una propria lettura dell’offerta ritenuta preferibile.
Quanto alla mancata verifica di anomalia, il Consiglio di Stato ha confermato la scelta della stazione appaltante, richiamando il principio secondo cui la verifica facoltativa di anomalia rientra nell’apprezzamento discrezionale dell’amministrazione ed è sindacabile quando emergano una manifesta irragionevolezza rispetto alla sostenibilità dell’offerta o un manifesto travisamento.
Nel caso esaminato, il disciplinare subordinava l’attivazione della verifica al ricorrere congiunto di tre condizioni, relative ai punteggi tecnico ed economico, agli oneri aziendali della sicurezza e al costo della manodopera; condizioni che non si erano verificate, mentre dagli atti non erano emersi ulteriori elementi specifici capaci di far apparire l’offerta anormalmente bassa.
Il Collegio ha seguito la stessa impostazione per le migliorie, che la disciplina di gara poneva a carico del concorrente senza attribuire loro un’autonoma valorizzazione economica nell’offerta tecnica. La stima dei costi necessari per realizzare l’opera e le proposte migliorative rientra nella sfera organizzativa ed economica dell’operatore, mentre la valutazione della congruità spetta alla stazione appaltante e conserva, quando la verifica non è obbligatoria, un ampio margine di discrezionalità.
Verifica dei requisiti e dell’offerta: il ruolo della stazione appaltante
L’appello è stato quindi respinto e l’aggiudicazione confermata, al termine di una decisione che offre indicazioni utili soprattutto sul modo in cui devono essere affrontati gli elementi di criticità che emergono durante la verifica dei requisiti e la valutazione delle offerte.
La presenza di debiti in bilancio o di dati ricavabili dalle dichiarazioni fiscali può alimentare dubbi sulla posizione dell’operatore, senza essere sufficiente a fondare una causa di esclusione quando DURC e certificazioni fiscali attestano la regolarità. Chi contesta quelle risultanze deve quindi confrontarsi con il valore delle attestazioni rilasciate dagli enti competenti e con i limiti entro i quali possono essere riesaminate nella procedura di gara e nel successivo giudizio.
Altrettanto rilevante è la formulazione della lex specialis, dalla quale dipendono tanto la possibilità di valorizzare l’esperienza del consorzio o delle consorziate quanto l’individuazione degli elementi che possono condurre alla verifica di anomalia. Nei passaggi più esposti al contenzioso, una disciplina di gara puntuale riduce il margine per interpretazioni divergenti e rende più solida la successiva attività della commissione e della stazione appaltante.
La sentenza segna infine il confine del controllo giurisdizionale: il giudice può verificare la correttezza dell’istruttoria, l’idoneità degli atti utilizzati e la presenza di vizi nelle valutazioni tecniche o discrezionali, mentre l’accertamento fiscale e contributivo e le scelte riservate alla stazione appaltante restano affidati ai soggetti cui l’ordinamento attribuisce quelle funzioni, salvo che emergano gli specifici vizi che consentono l’intervento del giudice.
Per stazioni appaltanti e operatori il dato più utile è che un elemento potenzialmente critico, preso isolatamente, raramente esaurisce la verifica: il suo peso nella procedura dipende dalla disciplina applicabile, dagli atti attraverso i quali viene accertato e dagli effetti che il Codice o la legge di gara gli riconoscono.
