La relazione CAM deve dimostrare, già al momento della presentazione dell’offerta, la conformità La relazione CAM deve dimostrare, già al momento della presentazione dell’offerta, la conformità ambientale di ogni singolo prodotto? La mancata indicazione di una specifica caratteristica equivale alla totale assenza del documento?
E in quali casi la verifica sul rispetto dei Criteri Ambientali Minimi può essere svolta dopo l’aggiudicazione, senza che ciò determini un’integrazione postuma dell’offerta?
Sono questioni che riguardano direttamente la costruzione della documentazione di gara e la predisposizione dell’offerta tecnica, perché si collocano nel punto di incontro tra l’obbligatorietà delle prescrizioni ambientali, la tassatività delle cause di esclusione e l’esigenza di evitare che qualsiasi incompletezza documentale si trasformi, indipendentemente dalla sua effettiva rilevanza, in una causa di estromissione dalla procedura.
Un tema particolarmente complesso, sul quale è intervenuto il TAR Emilia-Romagna, Sez. II, Bologna, con la sentenza 9 luglio 2026, n. 1304, relativa a una procedura per l’affidamento in concessione di spazi destinati alla gestione di distributori automatici e al noleggio di erogatori d’acqua.
La pronuncia conferma la natura cogente dei CAM, evidenziando però come la totale mancanza della relazione richiesta dalla legge di gara non possa essere posta sullo stesso piano di una relazione regolarmente presentata, ma incompleta rispetto alla conformità ambientale di alcuni prodotti, soprattutto quando la carenza non coincida con l’assenza dell’impegno essenziale e la relativa verifica possa essere svolta in un momento successivo.
CAM e relazione ambientale incompleta: quando scatta l’esclusione dalla gara?
Il caso nasce da una procedura negoziata senza bando, indetta ai sensi dell’art. 187 del D.Lgs. n. 36/2023, per una concessione della durata di sei anni, da aggiudicare secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
La seconda classificata aveva impugnato l’aggiudicazione, contestando innanzitutto la mancata esclusione dell’aggiudicataria per violazione della disciplina sui Criteri Ambientali Minimi, oltre alla mancata attivazione del soccorso procedimentale sulla presenza del dispositivo antiallagamento negli erogatori d’acqua e all’attribuzione di alcuni punteggi tecnici.
In particolare, secondo la ricorrente, la relazione CAM presentata non avrebbe dimostrato il rispetto delle prescrizioni ambientali per alcuni prodotti inseriti nell’offerta e, soprattutto, per i panini, con la conseguenza che la stazione appaltante avrebbe dovuto disporre l’esclusione.
CAM obbligatori: cosa cambia tra criteri premianti e requisiti essenziali
Il punto di partenza del ragionamento seguito dal TAR è rappresentato dall’art. 57, comma 2, del D.Lgs. n. 36/2023, in base al quale i Criteri Ambientali Minimi non costituiscono semplici indicazioni programmatiche, ma obblighi immediatamente cogenti per le stazioni appaltanti.
La loro funzione non si esaurisce nella riduzione dell’impatto ambientale del singolo affidamento, poiché i CAM concorrono anche alla promozione di modelli di produzione e consumo sostenibili, allo sviluppo dell’economia circolare e alla diffusione dell’occupazione verde.
Riconoscere la natura obbligatoria dei CAM, tuttavia, non significa attribuire la medesima conseguenza a qualsiasi carenza rilevata nell’offerta, perché, prima di stabilire se debba essere applicata una sanzione espulsiva, occorre individuare la funzione svolta dalla singola specifica ambientale all’interno della procedura e comprendere in quale momento debba esserne verificato il rispetto.
È proprio su questo passaggio che il Collegio ha distinto tra criteri premianti ed elementi essenziali dell’offerta, aderendo all’orientamento giurisprudenziale sviluppatosi con il D.Lgs. n. 36/2023.
Quando una determinata specifica tecnica assume la funzione di criterio premiante, la sua verifica deve avvenire durante la procedura, poiché serve ad attribuire un punteggio aggiuntivo e, quindi, a differenziare le offerte sotto il profilo qualitativo.
Se il concorrente non dimostra il possesso della caratteristica premiata, la conseguenza non è l’esclusione, ma il mancato riconoscimento del relativo punteggio, dal momento che quella caratteristica non rappresenta una condizione minima di ammissibilità.
Diversa è la situazione nella quale la specifica ambientale sia qualificata come elemento essenziale dell’offerta: in questo caso, la proposta deve contenere, a pena di esclusione, l’impegno dell’operatore economico a rispettare il requisito, mentre la verifica dell’effettivo adempimento può essere demandata a un momento successivo all’aggiudicazione, compresa la fase di esecuzione del contratto.
La distinzione riguarda dunque due piani che non devono essere sovrapposti: l’impegno a eseguire la prestazione nel rispetto della specifica essenziale deve risultare già dall’offerta, mentre il controllo sulla corrispondenza tra quanto promesso e quanto effettivamente fornito può essere svolto successivamente.
Relazione CAM mancante o incompleta: quando cambia l’esito della gara
Nel caso esaminato, la relazione CAM non mancava, poiché l’aggiudicataria aveva regolarmente presentato il documento richiesto dalla lettera di invito, ma risultava incompleta nella parte relativa alla conformità dei panini.
Mentre la mancanza del documento, quando richiesto a pena di esclusione, costituisce causa di estromissione dalla procedura, è quanto meno dubbio, secondo il TAR, che la mancata dichiarazione relativa alla conformità di soltanto alcuni prodotti possa giustificare la medesima sanzione espulsiva.
Il criterio discriminante non è quindi rappresentato soltanto dalla completezza formale del documento, ma dall’effettivo contenuto dell’offerta e dalla possibilità di ricavare da essa l’impegno dell’operatore al rispetto delle prescrizioni ambientali.
Se la lacuna documentale rivela che il concorrente non ha assunto un obbligo essenziale oppure che la prestazione offerta è già incompatibile con una specifica tecnica minima, viene in discussione la stessa ammissibilità dell’offerta.
Qualora, invece, l’operatore abbia presentato la relazione e assunto l’impegno richiesto, mentre l’omissione riguardi la descrizione o la documentazione della conformità di un singolo prodotto, l’esclusione non può essere considerata una conseguenza automatica, dovendosi valutare la natura e l’incidenza della carenza.
Il Collegio non ha quindi legittimato la presentazione di relazioni generiche o approssimative, né ha consentito di rinviare alla fase esecutiva la formazione di un impegno che avrebbe dovuto essere assunto in gara, ma ha spiegato che l’incompletezza della documentazione non può coincidere, senza ulteriori verifiche, con la non conformità sostanziale dell’offerta.
Principio del risultato e tassatività delle cause di esclusione
A sostegno della decisione, il TAR ha richiamato alcuni principi cardine del Codice dei contratti pubblici, ovvero la tassatività delle cause di esclusione, il favor partecipationis e il principio del risultato previsto dall’art. 1 del D.Lgs. n. 36/2023.
Secondo il Collegio, il nuovo Codice impone una lettura sostanziale della disciplina dei contratti pubblici, nella quale la concorrenza tra gli operatori economici non rappresenta un valore isolato, ma uno strumento destinato a conseguire il miglior risultato possibile nell’affidamento e nell’esecuzione del contratto.
Da questa prospettiva, l’esclusione non può rappresentare la conseguenza inevitabile di qualsiasi omissione documentale, indipendentemente dalla sua incidenza sull’offerta e sulla possibilità di ottenere la prestazione richiesta.
Peraltro, anche la presumibile scarsa incidenza economica della fornitura dei panini rispetto al valore complessivo della concessione, sebbene non evidenziata dalle parti, rappresenta per il TAR un ulteriore argomento a sostegno della proporzionalità della decisione.
La conclusione risponde anche al principio del risultato, la cui funzione è evitare che un’omissione documentale, priva di effettiva rilevanza rispetto all’impegno assunto e alla possibilità di verificare la conformità, determini una conseguenza espulsiva sproporzionata.
Verifica dei CAM in fase esecutiva: quando è possibile rinviare il controllo
Secondo il TAR, la verifica della conformità ai CAM può essere effettuata anche durante l’esecuzione del contratto, purché l’offerta contenga già l’impegno dell’operatore a rispettare la specifica tecnica essenziale.
Il rinvio non riguarda, pertanto, il contenuto dell’offerta, che non può essere modificato dopo la scadenza del termine di presentazione, ma il controllo sull’effettivo rispetto dell’obbligazione assunta.
L’operatore non può utilizzare la fase esecutiva per introdurre un impegno mancante, sostituire una soluzione tecnica incompatibile con il capitolato oppure offrire un prodotto diverso da quello originariamente proposto; può invece essere verificato, in quella fase, che quanto effettivamente fornito corrisponda alle caratteristiche ambientali prescritte e all’impegno già assunto in gara.
Sul piano operativo, il rinvio della verifica alla fase esecutiva richiede che la documentazione contrattuale individui le modalità dei controlli, i documenti che l’esecutore dovrà produrre e le conseguenze derivanti dalla fornitura di prodotti non conformi.
La possibilità di controllare la conformità durante l’esecuzione non indebolisce, pertanto, l’obbligatorietà dei CAM, ma sposta il momento dell’accertamento, rendendo ancora più importante l’attività del RUP e del direttore dell’esecuzione.
I punteggi tecnici e i limiti del sindacato del giudice
Nel ricorso, l’operatore economico contestava diversi giudizi espressi dalla Commissione sull’organizzazione del servizio, sulle caratteristiche degli erogatori, sui materiali utilizzati e sulle certificazioni aziendali.
Sul punto, il TAR ha richiamato il consolidato limite del sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecnico-discrezionali, precisando che il giudice amministrativo non può sostituire le proprie valutazioni a quelle formulate dalla Commissione, salvo che emergano abnormità, manifesta irragionevolezza, contraddittorietà o travisamento dei fatti.
Le censure proposte, dirette almeno in parte a incidere sul merito delle valutazioni tecniche della Commissione, non hanno superato tale soglia e sono state quindi respinte.
Relazione CAM incompleta: i casi in cui non opera l’esclusione automatica
In conclusione il ricorso è stato respinto, confermando la legittimità dell’aggiudicazione, pur in presenza di una relazione CAM incompleta nella parte relativa alla conformità dei panini.
I Criteri Ambientali Minimi restano pienamente obbligatori, ma la singola carenza deve essere qualificata prima di individuarne le conseguenze, distinguendo tra la totale mancanza della relazione, la mancata dimostrazione di una caratteristica premiante e l’omessa indicazione relativa a un elemento essenziale dell’offerta.
Nel primo caso può operare l’esclusione, nel secondo viene meno soltanto il punteggio premiale, mentre, quando viene in rilievo un elemento essenziale, l’offerta deve contenere l’impegno a rispettarlo, anche se la verifica materiale dell’adempimento può essere effettuata dopo l’aggiudicazione e durante l’esecuzione.
L’incompletezza della relazione non coincide, quindi, automaticamente con la non conformità dell’offerta, poiché il passaggio decisivo consiste nello stabilire se il concorrente abbia assunto l’obbligo richiesto e se il controllo successivo serva soltanto a verificarne il rispetto oppure finisca per consentire l’introduzione di un contenuto che mancava al momento della partecipazione.
Nel primo caso, la verifica successiva può risultare compatibile con la procedura; nel secondo, verrebbero compromessi la parità di trattamento e il principio di immutabilità dell’offerta.
Il principio del risultato opera all’interno di questo equilibrio, impedendo che una carenza documentale priva di effettiva incidenza determini una conseguenza sproporzionata, senza tuttavia attenuare gli obblighi ambientali che stazioni appaltanti e operatori economici sono tenuti a rispettare.
