La prosecuzione di un appalto oltre la scadenza originaria deve essere qualificata come proroga oppure come rinnovo? E questa distinzione ha un ruolo nel diritto dell’operatore economico alla revisione dei prezzi?
La questione è meno lineare di quanto possa apparire, perché non basta verificare che le parti abbiano espresso una nuova volontà di proseguire il rapporto, ma bisogna comprendere se abbiano semplicemente differito il termine finale del contratto, oppure se abbiano dato vita a una nuova negoziazione, capace di modificare la fonte e le condizioni dell’affidamento.
Su questo confine si è pronunciato il Consiglio di Stato con la sentenza del 22 luglio 2026, n. 5963, relativa a un appalto di servizi proseguito per diversi anni dopo la scadenza e a una richiesta di revisione prezzi respinta dalla stazione appaltante.
La decisione offre l’occasione per ricostruire il rapporto tra proroga, rinnovo e revisione del corrispettivo, soffermandosi sugli elementi che consentono di qualificare la prosecuzione contrattuale e sulle condizioni necessarie per ottenere l’adeguamento economico.
Revisione prezzi e proroga del contratto: quando l’adeguamento resta applicabile
La controversia riguardava un appalto di servizi, affidato per il periodo compreso tra ottobre 2012 e settembre 2018.
Prima della scadenza naturale, l’Amministrazione aveva chiesto all’operatore economico di proseguire il servizio nelle more dell’espletamento di una gara Consip alla quale era tenuta ad aderire. L’affidatario aveva accettato e il rapporto era stato successivamente prorogato di anno in anno, continuando a essere eseguito alle condizioni precedentemente pattuite.
Nel gennaio 2022, la mandataria del raggruppamento aveva presentato una prima richiesta di revisione prezzi ai sensi dell’art. 4 del capitolato speciale, facendo riferimento all’incremento dell’indice generale dei prezzi al consumo per le famiglie di operai e impiegati, rilevato dall’ISTAT nel dicembre 2021 e stimato, su base annua, nella misura del 3,9%.
La stazione appaltante aveva però negato l’adeguamento, ritenendo che la revisione potesse essere riconosciuta soltanto durante le proroghe previste ab origine negli atti di gara. Il problema sottoposto ai giudici riguardava, quindi, la natura delle prosecuzioni concordate dopo la scadenza e gli effetti che tale qualificazione avrebbe prodotto sulla clausola revisionale.
Il TAR aveva respinto il ricorso dell’operatore economico, ritenendo che, dopo la scadenza originaria, si fossero verificati periodici rinnovi del rapporto.
Secondo il giudice di primo grado, l’Amministrazione aveva manifestato di volta in volta una rinnovata volontà negoziale, formulando, quando ritenuto necessario, proposte di modifica parziale dell’oggetto del contratto o del corrispettivo. Anche l’affidatario aveva nuovamente valutato la convenienza della prosecuzione, accettando di continuare l’esecuzione alle condizioni economiche originarie e prendendo atto dello scorporo di alcune prestazioni.
In particolare, il fatto che le parti avessero confermato il corrispettivo nonostante la riduzione delle attività da svolgere, sarebbe stato indice di una nuova valutazione di convenienza e opportunità da parte di entrambi i contraenti. Da questa ricostruzione derivava l’inapplicabilità della revisione prezzi, perché il rinnovo, diversamente dalla proroga, presuppone una nuova manifestazione dell’autonomia negoziale.
Proroga o rinnovo del contratto? Contano gli atti che regolano la prosecuzione
Una decisione che il Consiglio di Stato ha totalmente smentito, muovendo dall’esame degli atti con i quali era stata disposta, anno dopo anno, la prosecuzione del servizio.
Le richieste inviate all’operatore economico erano state espressamente formulate come richieste di disponibilità alla proroga contrattuale ed erano accompagnate da una clausola risolutiva, destinata a operare nel caso in cui fosse stata conclusa la nuova procedura di affidamento curata da Consip.
Anche le delibere direttoriali adottate negli anni contenevano l’inequivoca decisione di prorogare il rapporto, con riserva di risoluzione anticipata, prendendo atto dell’accordo raggiunto tra l’Amministrazione e l’affidatario.
Per il Collegio, questi elementi testuali non consentivano di qualificare le prosecuzioni come rinnovi, rinegoziazioni ex novo o nuove procedure ponte. I segmenti contrattuali successivi alla scadenza costituivano, invece, proroghe concordate tra le parti.
Proroga concordata: il consenso dell’appaltatore non crea un nuovo contratto
Particolarmente interessante è il fatto che la prosecuzione non fosse stata imposta unilateralmente all’operatore economico, ma concordata attraverso successive manifestazioni di volontà.
Questo elemento, tuttavia, non è stato ritenuto sufficiente per configurare un rinnovo. Anche la proroga può essere pattuita dalle parti in prossimità della scadenza, senza che ciò comporti necessariamente la nascita di un nuovo rapporto.
Il rinnovo si caratterizza, infatti, per una nuova negoziazione tra i medesimi soggetti, mentre la proroga si limita a spostare in avanti il termine finale del contratto, che continua a essere regolato dalla propria fonte originaria.
La differenza non dipende, quindi, dalla sola presenza di un nuovo consenso, ma dal contenuto e dagli effetti della pattuizione. Quando le parti intendono proseguire il rapporto precedente, senza sostituirlo con un nuovo assetto negoziale, la fonte contrattuale iniziale continua a disciplinarne l’esecuzione.
Proroga prevista nel contratto e proroghe successive: cambia il momento, non la natura
Il contratto conteneva già una clausola che prevedeva una proroga obbligatoria di 180 giorni dalla scadenza, destinata a consentire la definizione delle procedure per l’espletamento della nuova gara.
Secondo il Consiglio di Stato, tale previsione non impediva di qualificare allo stesso modo le successive prosecuzioni annuali.
La proroga di 180 giorni e quelle disposte negli anni seguenti appartenevano al medesimo genere, ma si distinguevano per il momento in cui erano state concordate: la prima era stata prevista al momento della stipula del contratto originario, mentre le altre erano state pattuite di volta in volta, all’approssimarsi delle rispettive scadenze.
La circostanza che le proroghe successive non fossero state definite ab origine, pertanto, non era di per sé sufficiente a trasformarle in rinnovi.
Revisione prezzi applicabile se il contratto resta regolato dalla fonte originaria
Una volta qualificata la prosecuzione come proroga, il Consiglio di Stato ha riaffermato l’applicabilità della revisione prezzi prevista dall’art. 115 del D.Lgs. n. 163/2006 e dall’art. 4 del capitolato, secondo le condizioni stabilite dalla disciplina contrattuale.
Sul punto, Palazzo Spada ha richiamato l’orientamento della giurisprudenza amministrativa secondo cui la clausola di revisione opera durante la mera proroga, ma non in caso di rinnovo.
La ragione risiede nella diversa natura dei due istituti: con la proroga, la scadenza conclusiva viene spostata in avanti, mentre il rapporto resta disciplinato dalla fonte originaria; con il rinnovo, invece, si apre una nuova negoziazione, che presuppone un rinnovato esercizio dell’autonomia delle parti e non consente l’immediata applicazione imperativa della precedente clausola revisionale.
Nel caso esaminato, dunque, il diniego non poteva essere fondato sulla sola circostanza che le proroghe non fossero state previste inizialmente negli atti di gara, poiché ciò che rilevava era la permanenza del contratto originario e delle condizioni che continuavano a regolarlo.
Proroga del contratto: le verifiche del RUP e della stazione appaltante
L’appello è stato accolto, con il riconoscimento della revisione prezzi a partire dalla richiesta della prima istanza e non per i quattro anni in cui il contratto era stato prorogato.
La prosecuzione del rapporto, quindi, mantiene applicabile la clausola di revisione, ma non elimina le condizioni e gli oneri previsti per la sua attivazione. L’operatore economico deve presentare la richiesta nei termini stabiliti dal contratto e non può recuperare le annualità precedenti quando tali termini non siano stati rispettati.
La pronuncia restituisce un’indicazione rilevante per la gestione dei contratti proseguiti oltre la scadenza: la natura del rapporto non può essere ricavata soltanto dalla presenza di un nuovo scambio di consensi, ma deve essere ricostruita esaminando il contenuto delle richieste, delle delibere e delle pattuizioni intervenute tra le parti.
Quando gli atti dispongono il differimento della scadenza, mantengono il collegamento con il contratto originario e prevedono la cessazione anticipata al completamento della nuova procedura di affidamento, tali elementi possono deporre per la configurabilità di una proroga, con la conseguente permanenza delle clausole che regolano il rapporto.
Sul versante economico, il RUP deve poi verificare non soltanto se la revisione prezzi sia astrattamente applicabile, ma anche se la domanda sia stata presentata nei termini e quale sia il periodo per il quale l’aggiornamento può essere riconosciuto.
La decisione, infine, resta circoscritta alla qualificazione delle prosecuzioni e all’applicabilità della revisione prezzi. Il Consiglio di Stato non ha affrontato, né ha risolto in termini generali, il diverso problema della legittimità delle proroghe reiterate, che rimane estraneo al perimetro della controversia decisa.
