Il rinnovo del contratto collettivo intervenuto nel corso della procedura di gara può giustificare una modifica del contratto o un incremento del corrispettivo durante l'esecuzione?
Alla domanda risponde il TAR Marche, Sez. I, con la sentenza 11 luglio 2026, n. 924, entrando nel merito del rapporto tra revisione dei prezzi e modifiche contrattuali disciplinate dall'art. 106 del D.Lgs. n. 50/2016 e soffermandosi sul comportamento dell'operatore economico che, dopo l'intervenuto rinnovo del CCNL e quando i relativi effetti economici erano ormai prevedibili, ha confermato l'offerta e successivamente sottoscritto il contratto senza formulare riserve.
Rinnovo CCNL e aumento dei costi del personale: quando le modifiche al contratto non sono ammissibili
La controversia trae origine dalla convenzione stipulata per l'affidamento di servizi di vigilanza non armata. Nel corso della procedura di gara è intervenuto un duplice rinnovo del CCNL di settore, con un conseguente incremento del costo del personale.
Dopo la stipula della convenzione, l'operatore economico ha chiesto alla stazione appaltante un adeguamento della tariffa contrattuale, sostenendo che il secondo rinnovo del contratto collettivo, intervenuto a distanza di pochi mesi dal precedente, avesse determinato uno squilibrio economico tale da rendere necessario il riequilibrio del rapporto.
La stazione appaltante ha tuttavia respinto l'istanza, richiamando l'art. 13 della convenzione, che prevedeva la fissità dei prezzi per i primi dodici mesi e disciplinava la successiva revisione ai sensi dell'art. 106, comma 1, lett. a), del D.Lgs. n. 50/2016.
Da qui il ricorso al TAR, con cui la società ha chiesto l'annullamento del provvedimento di diniego, invocando in giudizio l'applicazione dell'art. 106, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 50/2016.
Il quadro normativo: revisione prezzi e modifiche contrattuali
La questione sottoposta al tribunale amministrativo si colloca nell'ambito della disciplina delle modifiche dei contratti pubblici prevista dall'art. 106 del D.Lgs. n. 50/2016.
Secondo la società ricorrente, il secondo rinnovo del CCNL integrava una circostanza imprevedibile ai sensi del comma 1, lett. c), della disposizione, idonea a giustificare una modifica del contratto in corso di esecuzione.
Il TAR ha tuttavia preliminarmente evidenziato che l'istanza originariamente presentata alla stazione appaltante non conteneva alcun riferimento all'art. 106, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 50/2016, ma chiedeva genericamente l'attivazione del procedimento di revisione della tariffa, richiamando i rinnovi contrattuali, le nuove tabelle ministeriali e alcuni precedenti giurisprudenziali e amministrativi.
Per questa ragione, secondo il Collegio, la stazione appaltante aveva correttamente ricondotto la richiesta alla disciplina pattizia contenuta nell'art. 13 della convenzione.
A sostegno della propria tesi, la società ha richiamato anche gli artt. 11 e 60 del D.Lgs. n. 36/2023 e i più recenti orientamenti del Consiglio di Stato, sostenendo che i principi introdotti dal nuovo Codice in materia di equilibrio contrattuale dovessero orientare anche l'interpretazione dei rapporti disciplinati dalla previgente normativa.
Di diverso avviso la stazione appaltante, secondo cui l'art. 106 disciplina le modifiche contrattuali rese necessarie da circostanze impreviste e imprevedibili e non costituisce uno strumento attraverso il quale ottenere un adeguamento del corrispettivo per il sopravvenuto aumento dei costi di produzione.
L'amministrazione ha inoltre evidenziato come, nel caso di specie, il rinnovo del contratto collettivo fosse già intervenuto quando l'impresa aveva confermato l'offerta e successivamente sottoscritto la convenzione senza formulare alcuna riserva.
Sono questi i profili sui quali si è concentrata la decisione del TAR.
Revisione prezzi e modifiche contrattuali: la distinzione ribadita dal TAR
Il TAR non ha condiviso la tesi secondo cui sarebbe stato possibile ottenere una modifica del contratto facendo applicazione dell'art. 106, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 50/2016.
Sul punto, il giudice ha richiamato un orientamento ormai consolidato della giurisprudenza amministrativa: la norma in esame disciplina infatti le modifiche contrattuali rese necessarie da circostanze impreviste e imprevedibili nell'ambito dello ius variandi dell'amministrazione.
Si tratta, dunque, di varianti in corso d'opera che devono rispondere a un preciso interesse dell'amministrazione e che possono riguardare le modalità di espletamento del servizio e le obbligazioni poste a carico dell'appaltatore, producendo eventualmente anche effetti sul prezzo originario.
Ne consegue che tale disposizione non può essere utilizzata dall'appaltatore per ottenere un adeguamento del corrispettivo sul presupposto che il prezzo pattuito sia divenuto non più remunerativo. Come ricorda il Collegio, la disciplina delle modifiche contrattuali risponde infatti a finalità diverse rispetto a quella del riequilibrio economico del contratto e non può essere utilizzata per conseguire un generalizzato aggiornamento dei prezzi pattuiti.
Il rinnovo del CCNL e la prevedibilità dell'aumento del costo del lavoro
Nel caso esaminato, il secondo rinnovo del contratto collettivo era già intervenuto durante la procedura di gara e l'impresa aveva successivamente confermato la propria offerta, per poi sottoscrivere la convenzione appena due mesi prima della richiesta di incremento del corrispettivo.
Sul punto, i giudici hanno osservato che l'offerta era stata confermata senza rilievi quando gli effetti del duplice rinnovo contrattuale erano ormai prevedibili e che, nelle medesime condizioni, anche la convenzione era stata sottoscritta senza alcuna riserva.
Da qui la conclusione secondo cui, nello specifico rapporto negoziale, appare contraddittorio qualificare successivamente come evento eccezionale e imprevedibile un incremento del costo del lavoro che, al momento della conferma dell'offerta e della stipula del contratto, risultava già prevedibile o comunque valutabile.
La conferma dell'offerta assume rilievo nella valutazione della prevedibilità
Il comportamento tenuto dall'operatore economico nella fase conclusiva della procedura ha quindi assunto un rilievo decisivo.
Non a caso il TAR ha evidenziato che la convenzione era stata sottoscritta appena due mesi prima della richiesta di revisione e che, sia in occasione della conferma dell'offerta sia al momento della stipula, l'impresa non aveva formulato alcuna riserva, nonostante il duplice rinnovo del CCNL fosse già intervenuto.
Gli effetti economici dell'aumento del costo del personale sarebbero stati ormai prevedibili, con la conseguenza che tale incremento non poteva essere qualificato, nello specifico rapporto contrattuale, come circostanza eccezionale e imprevedibile ai sensi dell'art. 106, comma 1, lett. c), del D.Lgs. n. 50/2016.
La sentenza non stabilisce quindi, in termini generali, che ogni rinnovo del CCNL intervenuto durante una procedura debba necessariamente restare a carico dell'operatore economico, ma attribuisce rilievo alla specifica successione temporale degli eventi e al comportamento negoziale dell'impresa.
Il D.Lgs. n. 36/2023 non fonda un diritto retroattivo alla revisione
Infine, pur non rappresentando il cuore della decisione, il TAR ha esaminato il richiamo agli artt. 11 e 60 del D.Lgs. n. 36/2023, invocati dalla società come espressione di una disciplina generale sul riequilibrio contrattuale.
Il Collegio ha innanzitutto rilevato che l'amministrazione non aveva negato in assoluto qualsiasi possibilità di revisione, ma aveva ricondotto la richiesta entro i limiti stabiliti dall'art. 13 della convenzione.
Sotto il profilo giuridico, il TAR ha poi precisato che il precedente del Consiglio di Stato richiamato dalla ricorrente non afferma alcun principio di applicazione retroattiva della disciplina sulla revisione dei prezzi contenuta nel D.Lgs. n. 36/2023 ai rapporti regolati dal precedente Codice.
Quel precedente riconosce invece la generale applicazione del parametro del risultato, derivante dall'art. 97 della Costituzione, anche in presenza di una lex specialis adottata sotto la previgente disciplina codicistica.
Non può quindi affermarsi, in termini assoluti, che i principi del nuovo Codice siano privi di rilievo nei rapporti soggetti al D.Lgs. n. 50/2016. La sentenza esclude, più precisamente, che gli artt. 11 e 60 del D.Lgs. n. 36/2023 possano essere utilizzati per fondare retroattivamente un diritto alla revisione del corrispettivo non riconosciuto dalla disciplina applicabile e dalle clausole contrattuali.
La revisione dei prezzi va distinta dalle modifiche contrattuali disciplinate dall'art. 106 del D.Lgs. n. 50/2016 e, quando il rinnovo del CCNL è già intervenuto e i suoi effetti economici sono ormai prevedibili, la conferma dell'offerta e la successiva sottoscrizione del contratto senza riserve costituiscono elementi che il giudice può valorizzare per escludere che il successivo aumento del costo del personale integri una circostanza eccezionale e imprevedibile.
Conclusioni: quando verificare la sostenibilità economica del contratto
Il ricorso è stato quindi respinto, confermando la legittimità del provvedimento di diniego. Se il rinnovo del contratto collettivo interviene nel corso della procedura di gara o prima della stipula, è in quel momento che occorre verificare se il nuovo assetto retributivo incida sulla sostenibilità economica dell'offerta.
Quando gli effetti economici del rinnovo risultano già prevedibili al momento della conferma dell'offerta o della sottoscrizione del contratto, diventa infatti difficilmente sostenibile una successiva richiesta di modifica del rapporto fondata proprio sull'imprevedibilità di quell'incremento del costo del lavoro.
Più che il momento in cui interviene il rinnovo del CCNL, assume quindi rilievo il momento in cui l'impresa, pur essendo già conoscibile il nuovo quadro retributivo, decide di confermare l'offerta e di assumere definitivamente l'obbligazione contrattuale.
