Nel caso in cui un RTI partecipi a una gara di servizi o forniture, fino a che punto i requisiti posseduti dalle singole imprese devono riflettersi sulle prestazioni che ciascuna di esse assume? La mandataria e le mandanti devono essere qualificate in misura corrispondente alle rispettive quote di esecuzione? E quanto può incidere, su questo rapporto, ciò che la stazione appaltante ha previsto nella documentazione di gara?
Il Consiglio di Stato si è soffermato su questi profili con la sentenza 31 agosto 2026, n. 6702, pronunciandosi su una controversia nella quale la distribuzione delle prestazioni tra i componenti di un’ATI era stata ritenuta dal TAR incoerente con le dichiarazioni rese nel corso della procedura.
Palazzo Spada ha ricostruito la disciplina partendo dall’art. 68 del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 36/2023) e dalla differenza tra il sistema di qualificazione previsto per i lavori e quello applicabile a servizi e forniture.
Per questi ultimi, il Codice non impone una corrispondenza necessaria tra requisiti di qualificazione e quote di partecipazione o di esecuzione. Continua però a richiedere che nell’offerta siano individuate le prestazioni assunte dai diversi componenti del raggruppamento e che l’operatore chiamato a eseguire una determinata attività disponga dei requisiti prescritti per svolgerla.
La lex specialis può incidere ulteriormente su questo assetto, disciplinando, quando le caratteristiche dell’affidamento lo richiedano, il modo in cui i requisiti devono essere distribuiti tra i componenti del RTI.
RTI nei servizi e forniture: quando conta la corrispondenza tra requisiti e quote di esecuzione
La controversia riguardava una gara per l’affidamento di un appalto di servizi articolato in più componenti, aggiudicato a un’ATI composta da due operatori economici.
Il TAR aveva ravvisato alcune incongruenze tra le dichiarazioni contenute nelle domande di partecipazione, quelle riportate nell’atto di impegno a costituire il raggruppamento e quanto successivamente rappresentato durante la verifica di anomalia. Da quelle differenze aveva ricavato un’incertezza sulla distribuzione di alcune prestazioni tra mandataria e mandante, ritenendo inoltre che, per una delle componenti del servizio, l’assetto esecutivo fosse stato modificato nel corso della gara.
Il Consiglio di Stato ha seguito una lettura diversa, rilevando anzitutto che il giudice di primo grado aveva applicato principi formatisi nel settore dei lavori pubblici, dove opera una specifica relazione tra qualificazione delle imprese raggruppate e prestazioni da eseguire.
Trasferire quel criterio a un appalto di servizi significava, secondo il Collegio, utilizzare una regola che non appartiene al relativo sistema di qualificazione.
A complicare la ricostruzione del TAR vi erano poi alcune dichiarazioni rese dall’ATI durante la verifica di anomalia, considerate indice di una modifica delle prestazioni, sebbene riguardassero l’imputazione dei relativi costi all’interno del raggruppamento.
Qualificazione ed esecuzione: perché la regola dei lavori non vale per servizi e forniture
Il Consiglio di Stato ha richiamato l’Adunanza Plenaria 28 aprile 2014, n. 27, ritenendone ancora valido l’orientamento anche nel vigore del D.Lgs. n. 36/2023.
Negli appalti di servizi non esiste una regola generale che imponga la corrispondenza tra i requisiti di partecipazione posseduti dal singolo componente e la parte della prestazione che lo stesso si impegna a eseguire.
Il Collegio lo ha affermato espressamente con riferimento al nuovo Codice, precisando che l’art. 68, comma 11, «non ha introdotto, con riferimento agli appalti di servizi e forniture, il principio della necessaria corrispondenza» tra requisiti di qualificazione e quote di partecipazione o esecuzione, neppure come regola generale suppletiva.
Il comma 11 prevede che i partecipanti al raggruppamento possiedano complessivamente i requisiti relativi alla capacità economica e finanziaria e alle capacità tecniche e professionali, ferma la necessità che il soggetto indicato come esecutore disponga dei requisiti prescritti per la prestazione che si è impegnato a realizzare.
Neppure il rinvio all’Allegato II.12 modifica questa impostazione. Il Consiglio di Stato ha ricordato che l’art. 30 dell’Allegato mantiene la corrispondenza tra qualificazione e prestazione con riferimento ai lavori, secondo un assetto già presente nella disciplina precedente, senza estenderla ai servizi e alle forniture.
Nella motivazione viene richiamata anche la diversa struttura di queste prestazioni: servizi e forniture costituiscono, in linea di principio, una prestazione unitaria e, salvo prescrizioni diverse della lex specialis, «i requisiti di qualificazione sono richiesti in via generale [...] al raggruppamento complessivamente», ferma la verifica degli specifici requisiti in capo all’operatore che esegue la singola attività.
La distinzione riguarda quindi il livello al quale il requisito deve essere verificato. Quello richiesto per la partecipazione può essere soddisfatto dal raggruppamento nel suo insieme, secondo quanto previsto dalla gara, mentre gli eventuali requisiti prescritti per una specifica prestazione devono essere posseduti dall’operatore che si impegna a eseguirla.
Art. 68 D.Lgs. n. 36/2023: requisiti, esecutori e responsabilità solidale nel RTI
Il comma 11 non esaurisce la disciplina dei raggruppamenti e Palazzo Spada lo ha letto insieme agli altri passaggi dell’art. 68 che regolano la distribuzione delle prestazioni e dei requisiti.
Il comma 2 richiede che in sede di offerta siano specificate le parti del servizio o della fornitura che saranno eseguite dai singoli operatori riuniti o consorziati, accompagnando questa indicazione con l’impegno a realizzarle.
Sapere chi eseguirà le diverse prestazioni continua dunque ad avere rilievo anche in assenza di una corrispondenza obbligatoria tra qualificazione e quota di esecuzione, perché consente alla stazione appaltante di verificare se il soggetto indicato disponga degli eventuali requisiti richiesti per quella attività.
Il comma 4 consente alla stazione appaltante di precisare nei documenti di gara le modalità con cui i raggruppamenti devono ottemperare ai requisiti di capacità economica e finanziaria o di capacità tecniche e professionali, purché le condizioni introdotte siano proporzionate e giustificate da motivazioni obiettive.
Il comma 9 stabilisce, a sua volta, la responsabilità solidale degli operatori raggruppati nei confronti della stazione appaltante, oltre che nei confronti del subappaltatore e dei fornitori.
Nel collegare queste disposizioni, il Collegio ha richiamato la propria precedente sentenza del 5 gennaio 2026, n. 57, nella quale aveva definito come «regola generale suppletiva» il possesso del requisito di capacità tecnica «in capo al soggetto collettivo nel suo insieme», salva la possibilità per la legge di gara di imporre, in ragione delle caratteristiche della prestazione, un possesso pro quota o pro parte da parte dei singoli esecutori.
Il rapporto tra requisito e attività svolta dipende quindi anche da come la stazione appaltante ha costruito la gara, dal tipo di capacità richiesta e dalla prestazione alla quale quella capacità è collegata.
Lex specialis e RTI: quando può imporre requisiti pro quota o pro parte
La disciplina di gara assume un peso maggiore quando l’affidamento comprende attività per le quali la stazione appaltante ritenga necessario individuare requisiti specifici in capo al soggetto chiamato a eseguirle.
L’art. 68 consente di disciplinare il possesso dei requisiti all’interno del raggruppamento e di richiedere che determinati compiti siano svolti da uno dei partecipanti al RTI, purché simili prescrizioni trovino giustificazione nelle caratteristiche dell’appalto e rispettino il criterio di proporzionalità.
Se la lex specialis introduce vincoli di questo tipo, la distribuzione delle attività incide direttamente anche sull’ammissione del concorrente.
Il Consiglio di Stato ha affermato che la modifica o l’assenza di specificazione dei servizi attribuiti ai singoli operatori rilevano ai fini dell’esclusione «solo laddove la lex specialis di gara preveda la necessaria corrispondenza fra requisiti di partecipazione e quote di esecuzione», oppure imponga che determinati servizi siano svolti esclusivamente dalla mandataria o dalla mandante.
Fuori da queste ipotesi rileva anche la responsabilità solidale prevista dal comma 9, ed è in tale contesto che il Collegio ha richiamato ancora la sentenza n. 57/2026, nella quale era stato ammesso il soccorso istruttorio rispetto alla specificazione delle parti della fornitura.
Il riferimento a quel precedente va però mantenuto nei confini della fattispecie allora esaminata e non permette di considerare sanabile qualsiasi variazione dell’assetto esecutivo, soprattutto quando siano coinvolti elementi sostanziali dell’offerta o prescrizioni vincolanti della legge di gara.
Quote di esecuzione e requisiti: perché nel caso concreto non scattava l’esclusione
Nella procedura esaminata, il bando-disciplinare non aveva imposto una rigida corrispondenza tra i requisiti di partecipazione e i servizi assegnati ai diversi componenti dell’ATI, né aveva riservato le singole componenti dell’affidamento alla mandataria o alla mandante.
Entrambe le imprese possedevano inoltre i requisiti di qualificazione, mentre la mandataria disponeva del requisito relativo ai servizi analoghi richiesto dalla lex specialis.
Il Collegio ha quindi ritenuto che anche un’eventuale diversa distribuzione interna delle prestazioni sarebbe stata ammissibile, dal momento che non risultava finalizzata a eludere i requisiti richiesti, non comportava una modifica sostanziale dell’oggetto dell’offerta e continuava a operare la responsabilità solidale degli operatori riuniti.
La possibilità di intervenire sull’organizzazione interna del RTI resta dunque legata alla configurazione della singola gara: pesano il possesso dei requisiti da parte degli operatori interessati, gli eventuali vincoli contenuti nella lex specialis e gli effetti che la variazione produce sull’offerta già presentata.
Verifica di anomalia: imputazione dei costi e ripartizione delle prestazioni nel RTI
Nel caso deciso dal Consiglio di Stato, peraltro, il problema della modifica delle prestazioni si è posto anche su un piano diverso, perché il Collegio ha escluso che la redistribuzione ritenuta dal TAR fosse realmente avvenuta.
Durante la verifica di anomalia, l’ATI aveva fornito alcuni chiarimenti che il giudice di primo grado aveva interpretato come modifica delle attività assegnate alla mandataria e alla mandante. Palazzo Spada ha ricondotto quelle indicazioni alla funzione del subprocedimento previsto dall’art. 110 del D.Lgs. n. 36/2023 e alla verifica dei costi dell’offerta.
L’imputazione economica di una determinata attività a uno dei componenti non consente, da sola, di stabilire che quello stesso operatore ne sia anche l’unico esecutore.
Per una delle componenti del servizio, il costo era stato imputato alla mandataria anche se l’attività risultava riferibile a entrambe le imprese secondo l’organizzazione indicata nell’atto di impegno; per un’altra, l’assenza di costi direttamente riferiti alla mandataria era stata interpretata dal TAR come prova della sua mancata partecipazione all’esecuzione, mentre i giustificativi spiegavano che quelle attività erano svolte attraverso risorse i cui costi risultavano contabilizzati altrove.
Il Consiglio di Stato ha quindi ricondotto le differenze emerse durante la verifica di anomalia alla sola imputazione economica interna e ha escluso che fosse intervenuta la modifica delle prestazioni individuata dal primo giudice.
La precisazione è importante anche per delimitare la portata della decisione: il Collegio ha ritenuto astrattamente compatibile con l’art. 68, alle condizioni esaminate, una diversa distribuzione delle prestazioni, ma ha anche accertato che, nella vicenda sottoposta al suo esame, quella redistribuzione non si era verificata.
RTI nei servizi e forniture: cosa devono verificare stazioni appaltanti e operatori
Negli appalti di servizi e forniture, quando la stazione appaltante vuole collegare uno specifico requisito a una determinata parte della prestazione o riservarne l’esecuzione a uno dei componenti del raggruppamento, il vincolo deve trovare riscontro nella documentazione di gara ed essere coerente con le caratteristiche dell’affidamento.
La corrispondenza tra requisito posseduto dal singolo componente e quota di esecuzione, infatti, non discende direttamente dall’art. 68 e non può essere ricavata trasferendo ai servizi e alle forniture le regole proprie del settore dei lavori.
Gli operatori, dal canto loro, devono definire già nell’offerta le parti di servizio o fornitura assunte da ciascun componente, perché da quella ripartizione dipende anche la verifica del possesso degli eventuali requisiti specificamente richiesti per l’esecuzione.
Il possesso complessivo dei requisiti da parte del RTI resta così il riferimento generale per servizi e forniture, mentre l’eventuale collegamento tra requisito e singola prestazione va ricercato nella natura dell’attività e nelle prescrizioni della lex specialis.
Se la documentazione di gara non richiede un possesso pro quota o pro parte e l’operatore indicato come esecutore dispone dei requisiti necessari per la prestazione assunta, non può essere aggiunto un ulteriore vincolo di corrispondenza mutuandolo dalla disciplina dei lavori.
