Un’istanza di sanatoria edilizia “dinamica” presentata ai sensi dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 deve essere sempre trasmessa alla Soprintendenza quando l’immobile ricade in area vincolata? Oppure il Comune può fermarsi prima e respingere direttamente la domanda quando ritiene che manchino già i requisiti minimi di sanabilità? E cosa accade quando il privato sostiene che l’immobile sia antecedente al 1° settembre 1967? Basta richiamare genericamente una preesistenza oppure occorre dimostrare in modo preciso la legittima consistenza originaria del fabbricato?
Sono questioni che stanno assumendo un rilievo sempre più importante dopo l’introduzione dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) ad opera del D.L. n. 69/2024 (Salva Casa) convertito dalla Legge n. 105/2024, soprattutto nei contesti caratterizzati dalla presenza di vincoli paesaggistici e da interventi edilizi realizzati in sopraelevazione o in ampliamento.
Su questi aspetti è intervenuto il TAR Campania, sez. di Salerno, con la sentenza n. 959 del 21 maggio 2026, che affronta il rapporto tra accertamento di conformità edilizia, valutazione paesaggistica e onere della prova sulla legittimità dell’immobile originario.
Sanatoria dinamica ex art. 36-bis e ricorso contro il diniego del Comune
La controversia riguardava un immobile sul quale era stato realizzato, sul terrazzo di copertura, un locale di circa 36 mq qualificato dall’amministrazione comunale come una piccola abitazione autonoma in sopraelevazione accessibile mediante scala esterna.
L’intervento era già stato oggetto di ordinanza di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi e, successivamente, il proprietario aveva presentato istanza di accertamento di conformità edilizia ai sensi dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, avvalendosi della disciplina sopravvenuta introdotta dal D.L. n. 69/2024 convertito dalla Legge n. 105/2024.
Il Comune aveva però rigettato la domanda di sanatoria e contro tale diniego veniva proposto ricorso al TAR sulla base delle seguenti tre contestazioni.
La prima riguardava la mancata acquisizione del parere paesaggistico vincolante della Soprintendenza. Secondo la parte ricorrente, il Comune non avrebbe potuto respingere l’istanza senza attivare preventivamente il subprocedimento paesaggistico previsto dall’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001.
Con il secondo motivo veniva contestata la qualificazione dell’intervento come fattispecie di totale abusività, sostenendo che il manufatto sarebbe stato realizzato in parziale difformità rispetto ad un immobile originario edificato anteriormente al 1° settembre 1967.
Infine, il ricorrente contestava il richiamo del Comune a profili procedurali relativi alle modalità di deposito dell’istanza e agli adempimenti richiesti ai fini della regolare istruttoria della pratica.
Sanatoria dinamica, stato legittimo e ante 1967 dopo il Salva Casa
Per comprendere la decisione del TAR occorre partire dal rapporto tra stato legittimo dell’immobile, qualificazione dell’abuso edilizio e corretta individuazione della procedura di sanatoria prevista dal d.P.R. n. 380/2001.
Gli artt. 36 e 36-bis operano infatti su piani differenti e presuppongono situazioni edilizie diverse. L’art. 36 continua a riguardare gli interventi eseguiti in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, richiedendo la doppia conformità urbanistica ed edilizia “sincrona” (o “pesante”). L’art. 36-bis (sanatoria dinamica), introdotto dal D.L. n. 69/2024 convertito dalla Legge n. 105/2024, si muove invece nell’ambito delle parziali difformità e delle variazioni essenziali, oltre che nelle ipotesi riconducibili all’art. 37 del d.P.R. n. 380/2001, e richiede la doppia conformità urbanistica ed edilizia “asincrona” (o “leggera”).
Questo significa che il primo problema da affrontare non riguarda ancora la sanatoria, ma la qualificazione stessa dell’intervento. Occorre infatti verificare se esista una consistenza originaria legittimamente edificata rispetto alla quale possa essere individuata una difformità solo parziale. Senza una base legittima di riferimento diventa difficile sostenere che l’intervento rientri realmente nell’ambito applicativo dell’art. 36-bis.
L’ante 1967, inoltre, non costituisce una presunzione automatica di legittimità urbanistico-edilizia e non basta, da solo, a dimostrare lo stato legittimo del fabbricato. Può rilevare sotto il profilo temporale, ma non sostituisce la prova della consistenza originaria legittimamente esistente, soprattutto quando il Comune abbia qualificato l’intervento come fattispecie di totale abusività.
In questi casi il problema diventa anche probatorio perché non è sufficiente richiamare genericamente un vecchio titolo di proprietà o allegare l’esistenza storica dell’immobile. Occorre invece fornire elementi idonei a dimostrare quale fosse la consistenza urbanisticamente legittima del fabbricato e quale rapporto vi sia tra quella consistenza e le opere successivamente realizzate.
Sul piano procedimentale, l’art. 36-bis disciplina anche il rapporto con la tutela paesaggistica nei casi di immobili ricadenti in area vincolata, prevedendo l’acquisizione del parere dell’autorità preposta alla tutela del vincolo. Tuttavia, questo passaggio presuppone che l’istanza risulti almeno astrattamente esaminabile nel merito e che non manchino già a monte i requisiti minimi di sanabilità urbanistico-edilizia.
Restano infine centrali i principi della Legge n. 241/1990, in particolare economicità, efficienza e non aggravamento del procedimento amministrativo. Quando l’amministrazione ritenga radicalmente assenti i presupposti minimi per accedere alla sanatoria, l’attivazione del subprocedimento paesaggistico rischierebbe di trasformarsi in un passaggio istruttorio privo di reale utilità ai fini della decisione finale.
Quando il Comune può negare la sanatoria senza parere della Soprintendenza
Il primo principio affrontato dalla sentenza riguarda il rapporto tra procedimento di sanatoria e acquisizione del parere della Soprintendenza.
Secondo il TAR, l’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 disciplina l’acquisizione del parere paesaggistico nell’ambito del procedimento di accertamento di compatibilità, ma questo passaggio presuppone che l’istanza sia almeno astrattamente esaminabile nel merito.
Nel caso esaminato, invece, il Comune aveva ritenuto assenti i presupposti minimi di sanabilità dell’intervento e proprio questa valutazione preliminare rendeva inutile l’attivazione del subprocedimento paesaggistico.
Da qui la conclusione del TAR secondo cui la mancata trasmissione della pratica alla Soprintendenza non integra un vizio procedimentale quando la domanda risulti già non accoglibile sul piano urbanistico-edilizio.
Il Collegio collega questa conclusione ai principi generali dell’attività amministrativa, osservando che non può essere imposto al Comune di attivare subprocedimenti istruttori inutili quando la domanda risulti già priva dei requisiti minimi richiesti per la sanatoria. In caso contrario, il procedimento verrebbe aggravato senza alcuna effettiva utilità, in contrasto con i principi di economicità, efficienza e non aggravamento previsti dalla Legge n. 241/1990.
Il TAR osserva, inoltre, che la giurisprudenza richiamata dal ricorrente non risultava pertinente perché riferita a fattispecie nelle quali l’intervento era stato ritenuto almeno astrattamente sanabile.
Ante 1967 e stato legittimo quando il titolo di proprietà non basta
Un altro passaggio centrale della sentenza riguarda la qualificazione dell’abuso edilizio e, soprattutto, il tema della prova dello stato legittimo del fabbricato originario.
Il ricorrente sosteneva che il manufatto dovesse essere considerato soltanto parzialmente difforme rispetto ad un immobile edificato prima del 1° settembre 1967.
Il TAR ha però ritenuto che questa ricostruzione non fosse supportata da elementi sufficienti.
Secondo il Collegio, il semplice richiamo ad un titolo di proprietà risalente non basta per dimostrare la legittimità urbanistico-edilizia del fabbricato originario.
Per contestare la qualificazione dell’intervento come fattispecie di totale abusività, il privato avrebbe dovuto produrre il titolo edilizio originario oppure altra documentazione idonea a dimostrare la legittima edificazione dell’immobile anteriormente al 1° settembre 1967.
La sentenza si inserisce così in quell’orientamento giurisprudenziale secondo cui grava sul ricorrente l’onere di dimostrare l’erroneità dei presupposti fattuali posti a fondamento del provvedimento amministrativo impugnato.
In mancanza di questa dimostrazione, resta ferma la qualificazione operata dall’amministrazione e, di conseguenza, resta legittimo anche il diniego di sanatoria fondato sulla carenza dei presupposti richiesti dall’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001.
Presentazione della pratica e atti plurimotivati nella sanatoria edilizia
La pronuncia affronta anche un aspetto che nella pratica degli uffici tecnici ricorre abbastanza spesso, relativo alle modalità di presentazione dell’istanza.
Il ricorrente aveva contestato il richiamo del Comune alla presentazione cartacea della pratica anziché tramite il portale telematico dello Sportello Unico per l’Edilizia.
Su questo punto il TAR ha precisato che tale profilo, di per sé, non incide sulla validità del procedimento, trattandosi di un aspetto meramente formale che non modifica il contenuto sostanziale della domanda.
Il Collegio ha però evidenziato che l’amministrazione aveva comunque rilevato il mancato perfezionamento degli adempimenti necessari per la regolare istruttoria dell’istanza, collocando tale rilievo in un quadro più ampio caratterizzato dall’assenza dei presupposti sostanziali della sanatoria.
La sentenza dedica poi un ulteriore passaggio al tema degli atti plurimotivati. Richiamando l’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 5/2015, il TAR ricorda che, quando un provvedimento amministrativo sia sorretto da più ragioni autonome, è sufficiente che una sola di esse risulti legittima per sostenere l’intero provvedimento e condurre al rigetto del ricorso.
Sanatoria dinamica e verifica preliminare dei requisiti dopo il Salva Casa
In conclusione, il TAR Campania ha respinto integralmente il ricorso, ritenendo legittimo l’operato dell’amministrazione comunale, e ha chiarito un aspetto che avrà inevitabili riflessi pratici nell’applicazione dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001.
Il parere della Soprintendenza non rappresenta infatti un passaggio automatico in ogni procedimento di sanatoria paesaggistica postuma. Prima ancora dell’attivazione del subprocedimento paesaggistico, il Comune può svolgere una verifica preliminare sulla stessa possibilità astratta di accesso alla sanatoria.
Quando questa valutazione conduca ad escludere in radice i presupposti richiesti dalla normativa urbanistico-edilizia, il procedimento può chiudersi con un diniego senza necessità di acquisire il parere paesaggistico.
La sentenza ribadisce inoltre un principio ormai centrale nella giurisprudenza edilizia contemporanea. La prova dello stato legittimo e della consistenza originaria del fabbricato non può fondarsi su allegazioni generiche o sul semplice richiamo a vecchi titoli di proprietà, ma richiede elementi documentali idonei a dimostrare la legittima edificazione originaria dell’immobile.
