Sanatoria edilizia 2026: come funziona lo stato legittimo e le differenze tra art. 36 e 36-bis

Nel linguaggio comune il termine sanatoria edilizia viene spesso usato come un ombrello in cui far rientrare situazioni molto diverse: piccoli scostamenti, difformità esecutive, abusi parziali, variazioni essenziali e interventi senza titolo. Tutto finisce sotto la stessa etichetta, come se esistesse un meccanismo unico, sempre attivabile, capace di “rimettere in ordine” qualsiasi irregolarità.

Il problema è che nel d.P.R. n. 380/2001 una sanatoria generica non esiste. Esiste invece un sistema articolato di regole, costruito su presupposti precisi, che distingue tra abusi edilizi, difformità e strumenti di regolarizzazione. Confondere questi piani genera valutazioni tecniche errate, istanze destinate al rigetto e aspettative che la normativa non può soddisfare.

Il primo passaggio, spesso trascurato, è capire che cosa si ha davanti. Senza una corretta qualificazione dell’illecito, parlare di sanatoria significa muoversi senza riferimenti certi, affidandosi a formule generiche che il Testo Unico non contempla.

Il percorso di questo approfondimento parte dallo stato legittimo dell’immobile, passa alla qualificazione della difformità attraverso il confronto tra stato legittimo e stato di fatto, e arriva alla scelta dello strumento corretto di regolarizzazione, distinguendo tra sanatoria ordinaria e sanatoria dinamica (artt. 36 e 36-bis).

L’obiettivo non è semplificare un quadro complesso, ma ricondurre il tema della sanatoria edilizia entro il suo perimetro normativo reale, evitando sovrapposizioni e letture fuorvianti.

Lo stato legittimo dell’immobile come punto di partenza di ogni verifica

Ogni valutazione sulla sanabilità di un intervento edilizio comincia da qui. Senza una chiara individuazione dello stato legittimo dell’immobile, non esiste alcun presupposto solido per affrontare le fasi successive, né sul piano tecnico né su quello giuridico.

Lo stato legittimo non è una ricostruzione a posteriori né una valutazione discrezionale. È il riferimento oggettivo che consente di confrontare lo stato di fatto dell’immobile con ciò che risulta legittimamente assentito nel tempo. Solo da questo confronto è possibile stabilire se vi sia una difformità, quale sia la sua natura e se possa rientrare – o meno – in uno dei percorsi di regolarizzazione previsti dal Testo Unico Edilizia.

Sullo stato legittimo abbiamo realizzato una vera e propria guida operativa gratuita per comprendere come effettuare la sua ricostruzione.

Dallo stato legittimo allo stato di fatto: qualificazione della difformità

Una volta ricostruito lo stato legittimo dell’immobile, il passo successivo è guardare davvero allo stato di fatto. È qui che emerge la difformità, e proprio qui saltano fuori tutti i fraintendimenti più comuni: non tutte le difformità sono automaticamente abusi edilizi, né tutte presentano la stessa rilevanza giuridica.

Il Testo Unico Edilizia non ragiona per schemi semplificati né divide il mondo in “regolare” o “abusivo”: ha pensato un sistema graduato, in cui ogni scostamento ha un peso preciso, che cambia in base a quanto incide sull’intervento originario e sull’assetto urbanistico complessivo.

Il DPR 380/2001 mette ordine in questo caos prevedendo una scala chiara, che va dalle ipotesi più lievi fino agli abusi totali:

• le tolleranze costruttive;
• i casi particolari di interventi in parziale difformità (art. 34-ter);
• gli abusi parziali;
• le variazioni essenziali;
• gli abusi totali.

Lo scopo di questa graduazione è quello di evitare di trattare allo stesso modo opere profondamente diverse. Qualche centimetro di differenza o uno scostamento marginale non può essere messo sullo stesso piano di un abuso totale che cambia completamente l’opera assentita. Ogni difformità deve trovare il suo posto nello schema previsto, senza forzature, senza scorciatoie interpretative.

E qui entra in gioco il confronto: bisogna vedere con chiarezza cosa era legittimamente assentito (stato legittimo, cosa è stato effettivamente realizzato (stato di fatto) e quanto le due cose divergono. Solo così si può capire che tipo di difformità abbiamo davanti e quale regime giuridico applicare. Non è una formalità: questa verifica tecnica è il vero snodo del procedimento. Saltarla, o farla a metà, significa mettere a rischio qualsiasi possibilità di sanatoria, anche quando tutto il resto sembra a posto.

Ambito dell’articolo: cosa non viene trattato

Per evitare equivoci è necessario chiarire il perimetro dell’analisi. In questo articolo non vengono trattate:

• le tolleranze costruttive di cui all’art. 34-bis;
• i casi particolari di interventi eseguiti in parziale difformità dal titolo disciplinati dall’art. 34-ter.

Si tratta di fattispecie autonome, con presupposti e logiche proprie, che richiedono approfondimenti dedicati.

L’attenzione è invece concentrata sugli articoli 36 e 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, ossia sugli strumenti di accertamento di conformità che consentono, in presenza di condizioni puntuali, la regolarizzazione degli abusi edilizi.

Questa delimitazione non è una semplificazione, ma una scelta di metodo. Serve a evitare fraintendimenti e a mantenere coerente l’impianto del pillar, accompagnando il lettore, in modo ordinato, dalla qualificazione della difformità alla scelta dello strumento corretto di sanatoria.

La sanatoria ordinaria ex art. 36 d.P.R. 380/2001

Nel sistema del d.P.R. n. 380/2001, l’art. 36 rappresenta lo strumento classico dell’accertamento di conformità. È la forma di sanatoria più conosciuta, ma anche quella più rigorosa sul piano dei presupposti, perché interviene nelle ipotesi di maggiore gravità dell’illecito edilizio.

La sanatoria ordinaria non è una regolarizzazione attenuata né una scorciatoia procedimentale. È un istituto eccezionale, ammesso solo quando l’intervento, pur essendo stato realizzato in assenza di titolo o in totale difformità, risulta pienamente conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia secondo criteri particolarmente stringenti.

Ambito applicativo dell’art. 36

L’art. 36 trova applicazione nei casi di:

• interventi realizzati in assenza del permesso di costruire;
• interventi eseguiti in totale difformità dal titolo edilizio;
• interventi realizzati in assenza o in totale difformità dalla SCIA.

Si tratta di fattispecie che incidono in modo significativo sull’assetto legittimo dell’immobile. Restano invece escluse le difformità parziali e gli scostamenti di limitata incidenza, per i quali il Testo Unico prevede regimi diversi.

La domanda di accertamento di conformità può essere presentata fino all’irrogazione delle sanzioni amministrative previste dal Testo Unico. Oltre questo limite temporale, l’accesso alla sanatoria ordinaria non è più consentito e il procedimento segue il percorso sanzionatorio ordinario.

Il principio della doppia conformità pesante

Il presupposto centrale dell’art. 36 è il principio della doppia conformità “pesante”, che condiziona in modo decisivo la possibilità di rilascio del permesso in sanatoria.

L’intervento deve risultare conforme:

• alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione;
• alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della presentazione della domanda.

La verifica opera su entrambi i piani e non ammette deroghe né compensazioni. In mancanza anche di uno solo dei due requisiti, la sanatoria non può essere rilasciata. È proprio questa rigidità che rende l’ambito applicativo dell’art. 36 particolarmente ristretto nella pratica, escludendo molte situazioni che, pur apparendo regolarizzabili, non superano il vaglio della doppia conformità.

Oblazione, procedimento e silenzio-rigetto

Il rilascio del permesso in sanatoria è subordinato al pagamento di una oblazione pari al doppio del contributo di costruzione, ovvero, nei casi di gratuità previsti dalla legge, in misura pari a quella ordinaria.

Sotto il profilo procedimentale, il dirigente o il responsabile del competente ufficio comunale è tenuto a pronunciarsi sulla domanda entro sessanta giorni, con provvedimento motivato. Decorso inutilmente tale termine, la richiesta si intende rifiutata.

Il silenzio previsto dall’art. 36 ha, quindi, natura di silenzio-rigetto, coerente con il carattere eccezionale dell’istituto. In assenza di un provvedimento espresso favorevole, la sanatoria non si forma e l’intervento resta privo di titolo, con tutte le conseguenze sanzionatorie che ne derivano.

La sanatoria “dinamica” ex art. 36-bis d.P.R. 380/2001

Con l’art. 36-bis il legislatore ha introdotto una regola speciale di accertamento di conformità, distinta e autonoma rispetto al modello tradizionale di cui all’art. 36. Non si tratta di una semplice estensione della sanatoria ordinaria, ma di un istituto che ne supera consapevolmente l’impostazione statica, intervenendo su fattispecie che, nella prassi, risultavano difficilmente governabili con il solo requisito della doppia conformità piena.

La cosiddetta sanatoria “dinamica” non fotografa l’abuso in un momento cristallizzato, ma costruisce un procedimento finalizzato a ricondurre l’intervento a conformità, purché l’assetto finale rispetti le regole urbanistiche ed edilizie. È in questo senso che l’art. 36-bis segna una vera discontinuità rispetto all’accertamento di conformità ordinario.

Ambito applicativo dell’art. 36-bis

L’art. 36-bis si applica a un perimetro ben definito di fattispecie:

• interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA;
• interventi eseguiti in assenza o in difformità dalla SCIA nelle ipotesi riconducibili all’art. 37;
• variazioni essenziali, espressamente incluse dalla norma.

Il legislatore ha così individuato un’area intermedia tra le irregolarità minori e gli abusi totali, sottraendola alla rigidità dell’art. 36 senza trasformarla in un’area di sanabilità generalizzata. La corretta qualificazione della difformità resta quindi il presupposto imprescindibile dell’intero procedimento.

Un diverso criterio di conformità

Il cuore innovativo dell’art. 36-bis risiede nel diverso criterio di conformità richiesto per la regolarizzazione.

A differenza dell’art. 36:

• la conformità urbanistica è valutata con riferimento al momento della presentazione della domanda;
• la conformità edilizia è verificata rispetto alle norme tecniche vigenti al momento della realizzazione dell’intervento.

Viene così superata la doppia conformità “simmetrica” propria della sanatoria ordinaria. La verifica non è più binaria, ma articolata, e consente di distinguere tra profili urbanistici e profili edilizi, evitando che il mutamento nel tempo delle regole tecniche renda automaticamente insanabili interventi altrimenti compatibili.

La sanatoria come procedimento e non come atto

Un ulteriore elemento qualificante dell’art. 36-bis è la trasformazione della sanatoria da atto puntuale a procedimento strutturato. La conformità non deve necessariamente sussistere integralmente al momento della domanda, ma può essere raggiunta in esito al procedimento, attraverso:

• l’esecuzione di interventi correttivi;
• l’adeguamento alle normative tecniche di settore;
• la rimozione delle parti non sanabili.

Il rilascio del titolo può quindi essere condizionato, e l’efficacia della sanatoria subordinata all’esecuzione delle prescrizioni imposte dall’amministrazione. È una logica estranea all’art. 36, ma centrale nella disciplina del 36-bis.

Il ruolo del tecnico e la responsabilità asseverativa

Questo mutamento incide direttamente sul ruolo del professionista. L’istanza di sanatoria può essere accompagnata da un progetto di regolarizzazione, che individua fin dall’origine il percorso tecnico necessario per conseguire la conformità finale.

Il tecnico non è chiamato a una mera attestazione formale, ma a una valutazione sostanziale della sanabilità dell’intervento, assumendosi la responsabilità:

• della ricostruzione dell’epoca di realizzazione;
• della conformità edilizia alle norme tecniche vigenti;
• della coerenza complessiva dell’assetto finale dell’opera.

Il baricentro del procedimento si sposta così dall’esito automatico alla gestione consapevole della regolarizzazione.

Silenzio-assenso come regola di chiusura del procedimento

Sul piano procedimentale, l’art. 36-bis introduce una disciplina del silenzio radicalmente diversa rispetto alla sanatoria ordinaria. Decorso inutilmente il termine previsto dalla legge, il titolo edilizio si forma per silenzio-assenso.

Il tempo non è più un fattore neutro o meramente accessorio, ma diventa elemento strutturale del procedimento, imponendo all’amministrazione tempi certi e scelte espresse. Anche questo profilo contribuisce a qualificare l’art. 36-bis come uno strumento autonomo, non sovrapponibile all’art. 36.

Vincoli e compatibilità paesaggistica

In presenza di vincoli, l’art. 36-bis non introduce scorciatoie né sanatorie automatiche. Ridefinisce però il rapporto tra sanatoria edilizia e tutela paesaggistica, riportandolo all’interno di un procedimento tipizzato.

Anche nei casi in cui l’intervento abbia comportato incrementi di superficie o di volume, la compatibilità paesaggistica:

• non è esclusa in via aprioristica;
• viene valutata all’interno del procedimento, con il coinvolgimento dell’autorità preposta e con termini perentori.

Il vincolo non viene aggirato, ma sottoposto a una valutazione sostanziale, coerente con la logica procedimentale della sanatoria dinamica.

Una riforma di metodo, non una sanatoria generalizzata

Nel suo complesso, l’art. 36-bis non rappresenta una sanatoria “più facile”, né una soluzione automatica agli abusi edilizi. È una riforma di metodo, che amplia le possibilità di regolarizzazione solo a fronte di:

• un’istruttoria rigorosa;
• scelte tecniche motivate;
• un uso responsabile delle prescrizioni e degli strumenti procedimentali.

La sua portata innovativa non sta nella flessibilità fine a sé stessa, ma nella capacità di governare situazioni complesse senza forzare il sistema del Testo Unico.

Sanatoria ordinaria e sanatoria dinamica a confronto

Il confronto tra art. 36 e art. 36-bis non va letto come una contrapposizione tra sanatoria “vecchia” e sanatoria “nuova”, né come una graduatoria di maggiore o minore flessibilità. I due istituti rispondono a logiche diverse di accertamento della conformità, costruite per governare fattispecie differenti.

L’art. 36 rappresenta il modello classico e statico di sanatoria edilizia. È pensato per operare su interventi che hanno inciso in modo radicale sull’assetto edilizio dell’immobile e richiede, proprio per questo, una verifica piena e simultanea della conformità urbanistica ed edilizia in due momenti distinti.

L’art. 36-bis introduce invece un modello procedimentale, che non sostituisce il primo ma lo affianca, intervenendo su un’area che l’accertamento di conformità ordinario non era in grado di governare senza forzature.

Art. 36: conformità come presupposto dell’atto

Nel modello dell’art. 36, la conformità è un presupposto che deve esistere integralmente prima dell’adozione del provvedimento. L’amministrazione è chiamata a verificare se l’intervento:

• era conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia al momento della realizzazione;
• è conforme alla disciplina vigente al momento della domanda.

La sanatoria ordinaria opera quindi secondo una logica binaria: la conformità c’è o non c’è.
Il procedimento non ammette fasi intermedie, né prescrizioni finalizzate a “costruire” la conformità. In assenza della doppia conformità piena, l’istanza è destinata al rigetto.

È una scelta coerente con la natura delle fattispecie cui l’art. 36 si applica: assenza di titolo e totale difformità, cioè ipotesi in cui l’intervento ha alterato in modo strutturale l’assetto legittimo dell’immobile.

Art. 36-bis: conformità come esito del procedimento

L’art. 36-bis si muove su un piano diverso. Qui la conformità non è necessariamente un dato iniziale, ma può diventare l’esito di un procedimento strutturato. La norma distingue infatti:

• il profilo urbanistico, valutato alla data della domanda;
• il profilo edilizio, verificato con riferimento alle norme tecniche vigenti al momento della realizzazione.

La sanatoria dinamica non accerta semplicemente se l’intervento è conforme, ma governa il percorso necessario per renderlo conforme, attraverso:

• prescrizioni tecniche;
• interventi correttivi;
• rimozione delle parti non sanabili.

In questo modello, la sanatoria non è un atto “istantaneo”, ma un processo, nel quale la conformità si costruisce entro i confini tracciati dalla legge.

Due procedimenti, due ruoli dell’amministrazione

Questa diversa impostazione incide direttamente sul ruolo dell’amministrazione.

Nel procedimento ex art. 36, l’amministrazione esercita una funzione prevalentemente accertativa: verifica la sussistenza o meno dei presupposti e decide.

Nel procedimento ex art. 36-bis, l’amministrazione svolge anche una funzione regolativa, potendo:

• prescrivere interventi (che possono anche essere proposti dal privato);
• condizionare il titolo;
• scandire il percorso di regolarizzazione.

Non si tratta di maggiore discrezionalità, ma di una diversa struttura del potere amministrativo, coerente con la natura procedimentale dell’istituto.

Silenzio-rigetto e silenzio-assenso come indice del modello

Anche la disciplina del silenzio conferma la differenza di metodo tra i due istituti.

Nell’art. 36, il silenzio equivale a rigetto: il tempo accompagna il procedimento, ma non lo chiude.

Nell’art. 36-bis, il silenzio equivale ad assenso: il tempo diventa elemento strutturale di definizione del procedimento, imponendo all’amministrazione una presa di posizione entro termini certi.

Questa scelta non è casuale, ma coerente con un modello in cui la sanatoria è costruita come processo regolato, non come semplice verifica statica.

Una distinzione di metodo, non di “convenienza”

Letti insieme, art. 36 e art. 36-bis delineano un sistema nel quale non esiste una sanatoria migliore o più facile, ma strumenti diversi per fattispecie diverse.

L’art. 36 resta il presidio rigoroso per gli abusi più gravi. L’art. 36-bis è la risposta procedimentale alle difformità complesse, che richiedono valutazioni tecniche articolate e soluzioni progressive.

La scelta tra i due non è mai discrezionale. Dipende esclusivamente dalla corretta qualificazione della difformità e dalla capacità di leggere l’intervento non solo come fatto edilizio, ma come processo di ricomposizione della conformità.

Conclusioni

L’analisi dell’art. 36 e dell’art. 36-bis mostra con chiarezza che il sistema delle sanatorie edilizie non può essere letto come un insieme di rimedi alternativi, né come una sequenza di scorciatoie più o meno flessibili. Si tratta, piuttosto, di modelli diversi di accertamento della conformità, costruiti dal legislatore per governare fattispecie differenti.

Il punto di partenza resta sempre la ricostruzione dello stato legittimo dell’immobile, secondo i criteri tipizzati dall’art. 9-bis del d.P.R. n. 380/2001. Solo dal confronto rigoroso tra stato legittimo e stato di fatto è possibile qualificare correttamente la difformità e collocarla nel giusto perimetro normativo. Senza questo passaggio preliminare, ogni valutazione sulla sanabilità dell’intervento è destinata a essere fragile, se non fuorviante.

In questo quadro, l’art. 36 e l’art. 36-bis non esprimono una diversa “tolleranza” dell’ordinamento, ma una diversa tecnica normativa. L’accertamento di conformità ordinario resta ancorato a una verifica statica e binaria, coerente con la gravità delle ipotesi cui si applica. La sanatoria dinamica, invece, introduce una logica procedimentale, nella quale la conformità può essere costruita in esito all’istruttoria, attraverso prescrizioni, interventi correttivi e adeguamenti tecnici, purché l’assetto finale risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia.

Proprio per questo è essenziale evitare ogni sovrapposizione tra titoli edilizi e atti meramente sanzionatori. Non ogni pagamento e non ogni sanzione producono effetti sullo stato legittimo. Solo gli strumenti che il legislatore qualifica espressamente come idonei alla regolarizzazione incidono sull’assetto legittimo dell’immobile; gli altri operano su piani diversi, prevalentemente repressivi o conservativi.

La vera difficoltà applicativa non sta quindi nella norma, ma nel metodo. In materia di sanatorie edilizie non esistono automatismi, né soluzioni standardizzate. Esiste un percorso tecnico e giuridico che richiede letture puntuali, qualificazioni corrette e scelte consapevoli prima di avviare il procedimento. È su questo terreno che si misura la differenza tra una sanatoria governata e una sanatoria solo apparente.

FAQ – Sanatoria edilizia e DPR 380/2001

Cos’è lo stato legittimo di un immobile e perché è importante?

Lo stato legittimo è il punto di riferimento normativo per valutare eventuali difformità. Si ricostruisce dai titoli edilizi esistenti e dai procedimenti di regolarizzazione espressamente previsti dal DPR 380/2001 (art. 9-bis). Senza questa ricostruzione non è possibile qualificare correttamente le difformità né individuare lo strumento di sanatoria corretto.

Tutte le difformità sono abusi edilizi?

No. Il DPR 380/2001 distingue tra tolleranze costruttive, casi particolari di parziale difformità (art. 34-ter), abusi parziali, variazioni essenziali e abusi totali. Solo le difformità rilevanti rispetto allo stato legittimo possono richiedere uno strumento di regolarizzazione.

Qual è la differenza tra sanatoria ordinaria (art. 36) e sanatoria dinamica (art. 36-bis)?

L’art. 36 riguarda interventi in assenza di titolo o in totale difformità e richiede la doppia conformità al momento della realizzazione e della domanda. L’art. 36-bis si applica alle difformità parziali e alle variazioni essenziali e permette di costruire la conformità attraverso un procedimento progressivo, con prescrizioni e interventi correttivi.

Cos’è la “doppia conformità” nell’art. 36?

È il presupposto che l’intervento sia conforme sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione della domanda. Se manca anche una sola delle due condizioni, la sanatoria non può essere concessa.

Che ruolo ha il tecnico nell’art. 36-bis?

Il tecnico redige il progetto di regolarizzazione e assevera la conformità edilizia. È responsabile della valutazione della sanabilità dell’intervento e della correttezza delle dichiarazioni sull’epoca di realizzazione e sulle opere necessarie per raggiungere la conformità.

Che differenza c’è tra silenzio-rigetto e silenzio-assenso?

Nell’art. 36, il silenzio dell’amministrazione equivale a rigetto: il tempo accompagna il procedimento, ma non lo chiude. Nell’art. 36-bis, invece, decorso il termine, il titolo si forma per silenzio-assenso, segnando la chiusura del procedimento e rendendo strutturale il tempo di conclusione.

Gli incrementi di volume o superficie escludono la sanatoria dinamica?

No. Anche in presenza di aumenti di volumetria o superficie, l’art. 36-bis consente la regolarizzazione, purché l’assetto finale sia conforme e la compatibilità paesaggistica venga verificata all’interno del procedimento tipizzato, con il coinvolgimento dell’autorità competente e termini perentori.

La sanatoria dinamica è una scorciatoia?

No. L’art. 36-bis non è un rimedio automatico. Funziona solo se il procedimento viene gestito correttamente, con istruttoria rigorosa, prescrizioni rispettate e scelte tecniche consapevoli. La sua efficacia non dipende dalla norma, ma dalla capacità di governare il procedimento.