Può una sanatoria edilizia intervenire quando l’opera insiste su area vincolata? Il rilascio postumo del permesso di costruire è sufficiente a incidere sull’ordine di demolizione disposto con sentenza irrevocabile? E, soprattutto, l’autorizzazione paesaggistica può essere rilasciata ex post nei casi di nuova volumetria?
Sono domande che nascono dalla convinzione diffusa che l’attivazione di una procedura di sanatoria possa automaticamente sospendere o neutralizzare l’esecuzione dell’ordine di demolizione.
In realtà, il sistema normativo disegnato dal d.P.R. n. 380/2001 e dal d.lgs. n. 42/2004 è molto più complesso di quanto spesso si possa immaginare. Il punto è che, quando l’abuso incide su un bene sottoposto a vincolo paesaggistico, la sanatoria edilizia non è autonomamente sufficiente. Il titolo edilizio e l’autorizzazione paesaggistica non operano su piani separati, ma strettamente interdipendenti.
La disciplina ex art. 36 del Testo Unico Edilizia richiede la cosiddetta doppia conformità, ma tale verifica non può prescindere dalla legittimità paesaggistica dell’intervento. La normativa paesaggistica, a sua volta, ammette l’autorizzazione postuma solo in ipotesi tassative, escludendola nei casi di nuova volumetria.
Si crea così un intreccio delicato:
- la sanatoria edilizia può estinguere la difformità;
- l’autorizzazione paesaggistica postuma è ammessa soltanto per abusi minori;
- l’assenza dell’autorizzazione preventiva rende il titolo edilizio inefficace in area vincolata.
È su questa intersezione normativa che è intervenuta la Corte di Cassazione con la sentenza del 26 gennaio 2026, n. 2932, riaffermando la gerarchia tra titolo edilizio e tutela paesaggistica, soprattutto nella fase esecutiva, e chiarendo che l’ordine di demolizione non può essere sospeso sulla base di una prospettiva sanatoria che, sul piano normativo, risulta strutturalmente preclusa.
Autorizzazione paesaggistica postuma: i limiti alla sanatoria edilizia
Il caso si colloca nella fase esecutiva di una sentenza irrevocabile che aveva disposto l’ordine di demolizione di alcuni manufatti abusivi, realizzati in violazione della disciplina edilizia, antisismica e paesaggistica.
Una volta divenuto definitivo il titolo esecutivo, il proprietario si è rivolto al giudice dell’esecuzione chiedendo la revoca o, in subordine, la sospensione dell’ordine demolitorio.
La linea difensiva si è articolata su un duplice piano: da un lato, è stata prospettata la necessità di una verifica sulla possibile sanabilità dell’intervento, anche nell’ipotesi in cui non risultasse formalmente pendente una domanda di condono edilizio o di accertamento di conformità. Secondo il ricorrente, l’Amministrazione avrebbe dovuto comunque accertare in concreto se l’opera potesse essere regolarizzata, senza arrestarsi alla mera constatazione dell’assenza di un’istanza già depositata.
Dall’altro lato, è stata sollevata una questione di natura tecnica: la demolizione avrebbe potuto compromettere la stabilità del fabbricato sottostante, con conseguente riduzione dell’indice di sicurezza sismica e pregiudizio alla parte dell’edificio realizzata legittimamente. Da qui la richiesta di un accertamento specifico sulla eventuale impossibilità materiale di procedere alla rimessione in pristino senza danni strutturali.
Proprio in relazione a tale prospettata impossibilità tecnica, è stata richiamata la possibilità di applicare la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso, sostenendo che, qualora la demolizione non fosse risultata praticabile senza incidere sulla parte lecita del manufatto, si sarebbe dovuto sostituire l’intervento demolitorio con una sanzione pecuniaria.
Il giudice dell’esecuzione ha rigettato l’istanza, rilevando che non risultava pendente alcuna domanda di condono o di sanatoria e che la verifica dei profili statici sarebbe stata eventualmente affrontata nella fase esecutiva.
Da qui il ricorso per Cassazione, fondato sulla dedotta carenza motivazionale in ordine alla mancata verifica della sanabilità dell’opera e alla mancata valutazione della concreta possibilità di eseguire la demolizione senza pregiudizi strutturali.
Il quadro normativo: doppia conformità edilizia e limiti della compatibilità paesaggistica
Nella questione viene fatto riferimento all'art. 36 del Testo Unico Edilizia, che disciplina l’accertamento di conformità, comunemente definito sanatoria ordinaria.
Il presupposto è la doppia conformità, ossia la conformità dell’intervento:
- alla disciplina urbanistica vigente al momento della realizzazione;
- alla disciplina vigente al momento della presentazione della domanda.
Si tratta di un meccanismo che esclude ogni forma di legittimazione postuma di opere originariamente abusive divenute conformi solo per effetto di modifiche successive degli strumenti urbanistici. Sul piano penale, il rilascio del permesso in sanatoria può determinare l’estinzione del reato urbanistico e incidere sull’ordine di demolizione, anche se questo è stato disposto con sentenza irrevocabile.
Questo schema funziona solo se l’intervento è integralmente conforme sotto tutti i profili rilevanti.
Autorizzazione paesaggistica: atto presupposto e preventivo
In presenza di un vincolo paesaggistico, l’intervento edilizio è subordinato non soltanto al titolo abilitativo edilizio, ma anche al rilascio della autorizzazione paesaggistica. Quest’ultima non è un atto accessorio, ma un presupposto di legittimità dell’intervento.
Il sistema delineato dal Codice dei Beni Culturali e del Pesaggio (d.lgs. n. 42/2004) si fonda su un principio chiaro: la valutazione di compatibilità paesaggistica è preventiva e condiziona l’efficacia del titolo edilizio.
In area vincolata, quindi, il permesso di costruire rilasciato in assenza della previa autorizzazione paesaggistica è inefficace.
L’accertamento di compatibilità paesaggistica ex art. 167 d.lgs. 42/2004
L’accertamento di compatibilità paesaggistica rappresenta un istituto eccezionale, ammesso solo in ipotesi tassative.
La norma individua limiti stringenti:
- è ammesso solo per interventi che non abbiano comportato aumento di superfici utili o volumi;
- è escluso nei casi di nuova volumetria;
- è limitato agli abusi qualificabili come minori.
Ne consegue che, in presenza di un intervento che abbia determinato una nuova volumetria, l’autorizzazione paesaggistica postuma è strutturalmente preclusa.
Occorre tuttavia evitare un equivoco frequente. L’accertamento di compatibilità paesaggistica non costituisce una sanatoria in senso tecnico equivalente a quella edilizia prevista dall’art. 36 del d.P.R. 380/2001. Non si tratta di un meccanismo di legittimazione piena dell’intervento, ma di uno strumento eccezionale e residuale che, nei soli casi tassativamente individuati dal legislatore, consente di evitare la rimessione in pristino pur in presenza di un’opera originariamente realizzata in assenza della preventiva autorizzazione.
La logica dell’art. 167 del d.lgs. 42/2004 resta infatti ancorata al principio di preventività della valutazione paesaggistica: la compatibilità postuma rappresenta un’eccezione, non un modello alternativo di regolarizzazione. Proprio per questo il legislatore ha individuato un limite strutturale, non graduabile: l’aumento di volumetria segna la soglia oltre la quale la valutazione postuma è radicalmente esclusa. Non è una questione di entità dell’abuso o di impatto quantitativo minimo, ma di natura dell’intervento, che altera in modo stabile l’assetto del territorio vincolato senza essere stato previamente sottoposto al vaglio dell’autorità preposta alla tutela.
Ne deriva che, quando l’intervento abbia comportato nuova volumetria, non viene semplicemente meno una possibilità procedurale, ma si interrompe a monte il percorso stesso di una regolarizzazione paesaggistica. Ed è proprio questa preclusione strutturale che incide, in via riflessa, sulla possibilità di una sanatoria edilizia pienamente efficace.
La decisione della Cassazione
Nel valutare la questione, gli ermellini hanno per prima cosa ricordato che, in tema di esecuzione dell’ordine di demolizione, non grava sulla parte un vero e proprio onere probatorio, ma sussiste un preciso onere di allegazione, inteso come dovere di prospettare e indicare specificamente i fatti su cui si fonda la richiesta.
Nel caso concreto, però, la richiesta era rimasta sul piano dell’astratta possibilità. Non risultava pendente alcuna istanza di condono o di sanatoria e non erano stati forniti elementi tecnici idonei a dimostrare l’impossibilità di demolire senza compromettere la stabilità del fabbricato. La Corte ha ribadito che deve «escludersi che il giudice dell’esecuzione debba sopperire alle carenze dimostrative» della parte.
Sanatoria edilizia e vincolo paesaggistico
In riferimento alla possibile sanatoria, richiamando un orientamento consolidato, la Cassazione ha ricordato che la sanatoria idonea a estinguere il reato edilizio e a incidere sull’ordine di demolizione «può essere solo quella rispondente alle condizioni espressamente indicate dall’art. 36», che richiede la doppia conformità.
Non solo: il permesso di costruire in sanatoria comporta l’estinzione dei reati urbanistici, ma non anche di quelli previsti dalla normativa antisismica. ll requisito della doppia conformità deve ritenersi escluso in caso di edificazioni eseguite in assenza del preventivo ottenimento dell’autorizzazione sismica.
Ancora più netto è il passaggio relativo al vincolo paesaggistico: la possibilità di rilascio di un’autorizzazione paesaggistica postuma è espressamente esclusa dalla legge salvo i casi tassativamente individuati dall’art. 167, commi 4 e 5, del d.lgs. 42/2004, relativi agli abusi minori. Nel caso in esame, però, era stata realizzata nuova volumetria, circostanza che rende strutturalmente inapplicabile la compatibilità postuma.
Sul punto, la Corte ha evidenziato il “paradosso” che si determinerebbe se si ammettesse una sanatoria edilizia in assenza di autorizzazione paesaggistica: si finirebbe per sanare il reato edilizio in un caso più grave (assenza totale di titolo) rispetto a quello in cui il permesso fosse stato rilasciato ab origine senza il presupposto paesaggistico.
Dal combinato disposto delle norme è evidente che se l’intervento è stato realizzato in area vincolata, la doppia conformità non è sufficiente, ma occorre anche la legittimità paesaggistica.
L’assenza dell’autorizzazione preventiva non incide soltanto sull’efficacia del titolo, ma condiziona a monte la stessa possibilità di accertare una conformità utile ai fini dell’art. 36. Quando la compatibilità postuma è esclusa per effetto della nuova volumetria, viene meno uno dei presupposti per rendere l’intervento complessivamente conforme.
L’esclusione della fiscalizzazione
Infine, richiamando la propria giurisprudenza, la Cassazione ha afferma che la procedura di cui all’art. 34, comma 2, del d.P.R. 380/2001 (c.d. fiscalizzazione dell’abuso) non è mai applicabile alle opere realizzate in zona sottoposta a vincolo paesaggistico, perché tali interventi non possono essere qualificati come parziale difformità.
In area vincolata, infatti, gli interventi eseguiti in difformità si considerano variazioni essenziali e quindi difformità totali, per le quali la sanzione della demolizione non conosce alternative.
Con questa affermazione la Corte chiude il cerchio: né la sanatoria edilizia né la fiscalizzazione possono essere utilizzate per neutralizzare l’ordine di demolizione in presenza di nuova volumetria su area vincolata.
Conclusioni operative
La Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando l’ordine di demolizione. La decisione chiarisce che, in presenza di nuova volumetria realizzata in area vincolata, la sanatoria è strutturalmente incompatibile con il sistema normativo.
La doppia conformità richiesta dall’art. 36 del d.P.R. 380/2001 non può essere letta in modo isolato. In area sottoposta a vincolo paesaggistico, la legittimità edilizia è inseparabile dalla legittimità paesaggistica. Se l’autorizzazione paesaggistica postuma è esclusa dall’art. 167 del d.lgs. 42/2004 nei casi di nuova volumetria, viene meno uno dei presupposti indispensabili per una regolarizzazione pienamente efficace.
In questo quadro, l’ordine di demolizione non può essere sospeso sulla base di una mera prospettiva di sanatoria che, sul piano giuridico, risulta già preclusa. La fase esecutiva non è una sede di riesame amministrativo dell’intervento, né uno spazio in cui ipotizzare percorsi di regolarizzazione astratti.
Neppure la fiscalizzazione può operare come rimedio alternativo, perché in area vincolata la difformità assume la qualificazione di variazione essenziale e la demolizione resta l’unica risposta sanzionatoria prevista dal sistema.
Si riafferma così un principio di coerenza sistemica: la tutela paesaggistica non è un livello accessorio della disciplina edilizia, ma un presupposto che condiziona la stessa efficacia del titolo abilitativo. Quando questo presupposto manca, la sanatoria edilizia non può operare in modo autonomo e l’ordine di demolizione conserva la sua piena efficacia.
