L’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) definisce in modo molto chiaro il meccanismo sanzionatorio applicabile agli interventi realizzati in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali. Non siamo davanti a una scelta discrezionale della pubblica amministrazione, ma a una sequenza procedimentale rigidamente tracciata, che produce effetti ben precisi e che non lascia spazio ad adattamenti caso per caso.
Una volta accertato l’abuso, l’amministrazione è tenuta a ingiungere la demolizione e il ripristino dello stato dei luoghi, individuando già nel provvedimento anche l’area che, in caso di inottemperanza, sarà acquisita. Se l’ordine non viene eseguito entro 90 giorni, il bene e l’area di sedime, insieme a quella necessaria, vengono acquisiti di diritto e gratuitamente al patrimonio comunale. Si tratta di un effetto automatico, che incide immediatamente sulla titolarità del bene.
Ed è qui che si apre la vera questione operativa. Se il termine è decorso e l’immobile è già entrato nel patrimonio comunale, il privato può ancora presentare un’istanza di sanatoria oppure il procedimento si è ormai definitivamente chiuso?
A questa domanda ha risposto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 2420 del 23 marzo 2026, intervenendo in modo netto su uno snodo che nella pratica continua a generare incertezze.
Diniego di sanatoria plurimotivato e ordine di demolizione: il caso esaminato
La vicenda nasce da un’istanza di permesso di costruire in sanatoria presentata dopo un ordine di demolizione rimasto ineseguito.
Il Comune aveva rigettato la richiesta sulla base di due autonome ragioni, entrambe idonee a sorreggere il diniego. Da un lato la mancanza della doppia conformità urbanistica ed edilizia, dall’altro la presentazione dell’istanza oltre il termine di 90 giorni previsto per l’ottemperanza.
In primo grado il TAR, accertato il mancato rispetto di tale termine, aveva ritenuto sufficiente questo elemento, considerando assorbita la questione della conformità dell’intervento.
In appello la società aveva sostenuto che la normativa regionale, in particolare l’art. 40 della Legge regionale n. 23/2004 (Emilia Romagna), avrebbe inciso sull’assetto della disciplina statale fino a disapplicarla, consentendo una sanatoria fondata sulla sola conformità al momento della domanda. Una lettura che, nei fatti, si sovrappone allo schema della cosiddetta sanatoria giurisprudenziale.
A ciò si aggiungevano ulteriori censure relative alla natura temporanea delle opere e al principio di proporzionalità.
Sanatoria edilizia e ordine di demolizione: il quadro normativo di riferimento
Per comprendere la decisione dei giudici di Palazzo Spada è necessario circoscrivere con attenzione il quadro normativo di riferimento, che in questo caso ruota attorno al d.P.R. n. 380/2001.
All’interno del Testo Unico Edilizia si intrecciano la disciplina della sanatoria e quella della repressione degli abusi edilizi, che nel caso in esame risultano strettamente connesse.
L’art. 36 regola l’accertamento di conformità e richiede, come presupposto imprescindibile, che l’intervento risulti conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della presentazione dell’istanza. È questo il meccanismo della cosiddetta doppia conformità, che costituisce la struttura stessa della sanatoria ordinaria.
Accanto a questo, l’art. 31 disciplina la fase repressiva e stabilisce che, in caso di mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro 90 giorni, il bene e l’area di sedime, insieme a quella necessaria secondo quanto indicato nel provvedimento, vengano acquisiti di diritto al patrimonio comunale. Si tratta di un effetto automatico, che si produce direttamente per legge e che incide in modo immediato sulla titolarità del bene.
Il quadro si completa con la disciplina regionale, che si colloca nell’ambito della competenza concorrente in materia di governo del territorio e che, proprio per questo, deve muoversi nel rispetto dei principi fondamentali della legislazione statale, tra i quali rientra anche il meccanismo della doppia conformità, espressamente richiamato dallo stesso Testo Unico Edilizia quale limite all’esercizio della potestà legislativa regionale.
Doppia conformità e limiti della normativa regionale: i principi espressi dal Consiglio di Stato
Il Consiglio di Stato affronta in modo diretto il nodo centrale della controversia e lo fa partendo da un punto fermo che, in realtà, tiene insieme tutto il sistema. Il meccanismo della doppia conformità non rappresenta una semplice regola tecnica, ma costituisce un principio fondamentale della materia del governo del territorio.
Da qui prende forma l’intero ragionamento del Collegio. Se la doppia conformità ha questa natura, l’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 continua necessariamente a trovare applicazione anche nel contesto regionale e le disposizioni regionali non possono essere lette in modo tale da determinarne la disapplicazione, ma devono essere interpretate in senso conforme a tale previsione.
È proprio su questo punto che viene respinta la tesi dell’appellante. La lettura secondo cui la normativa regionale consentirebbe una sanatoria fondata sulla sola conformità dell’intervento al momento della domanda, infatti, finisce per sovrapporsi a quel modello che la giurisprudenza ha da tempo ricondotto alla cosiddetta sanatoria giurisprudenziale, che non trova spazio nell’attuale assetto normativo.
Il Consiglio di Stato chiarisce inoltre che nemmeno le modifiche più recenti hanno inciso su questo equilibrio. L’introduzione dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 ha previsto una disciplina più flessibile per le parziali difformità (la sanatoria dinamica), ma non ha in alcun modo superato il requisito della conformità urbanistica per gli interventi realizzati in assenza di titolo o in totale difformità.
Il passaggio che segna realmente la vicenda, però, è quello relativo agli effetti dell’inottemperanza all’ordine di demolizione. Il termine di 90 giorni viene qualificato come perentorio e, una volta decorso inutilmente, l’acquisizione del bene al patrimonio comunale si produce automaticamente, senza necessità di ulteriori atti.
Da questo effetto il Collegio trae una conseguenza immediata sul piano procedimentale. Al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria, il bene risultava già acquisito al patrimonio comunale e il soggetto aveva perso il diritto dominicale sull’immobile, venendo meno, di conseguenza, anche la legittimazione a presentare la domanda.
E il ragionamento non si ferma qui. Il Consiglio di Stato precisa infatti che, anche a voler ipotizzare in astratto la permanenza della legittimazione, la domanda non sarebbe comunque accoglibile nel merito, perché l’onere di dimostrare la doppia conformità grava interamente sul richiedente e, nel caso di specie, tale prova non è stata fornita.
Perdita della proprietà e difetto di legittimazione: la lettura tecnica della decisione
È proprio su questo passaggio che la sentenza assume il suo rilievo più forte sotto il profilo operativo, perché consente di leggere in modo molto chiaro il punto di rottura tra fase repressiva e possibilità di attivare strumenti di regolarizzazione.
Al momento della presentazione dell’istanza di sanatoria, il termine per l’ottemperanza era già decorso e il bene risultava quindi acquisito ipso iure al patrimonio comunale. Non si tratta soltanto di un effetto sulla proprietà in senso civilistico, ma di una conseguenza che si riflette immediatamente anche sul piano amministrativo. Venendo meno il diritto dominicale sull’immobile, viene meno anche la legittimazione a presentare l’istanza, perché il soggetto non è più titolare di una posizione giuridica che consenta di attivare il procedimento.
Il Consiglio di Stato, però, compie un passaggio ulteriore, che è quello che rende la decisione particolarmente solida. Anche a voler ipotizzare, in astratto, che tale legittimazione potesse ancora sussistere, la domanda non sarebbe comunque accoglibile nel merito.
Il procedimento di accertamento di conformità ha infatti natura vincolata e non lascia spazi di adattamento. L’onere di dimostrare la doppia conformità grava interamente sul richiedente e nel caso esaminato tale dimostrazione non è stata fornita. Questo significa che il diniego non solo è corretto sotto il profilo procedimentale, ma è anche pienamente coerente con la struttura stessa dell’istituto della sanatoria.
Da qui discende un ulteriore chiarimento, che nella pratica assume un peso rilevante. In presenza di abusi realizzati in assenza di titolo e non sanabili, l’amministrazione non dispone di margini di scelta, né nella decisione di intervenire né nelle modalità di applicazione della sanzione. Il richiamo al principio di proporzionalità, quindi, non può incidere su un’attività che è già integralmente vincolata dal quadro normativo.
Sanatoria edilizia e abusi non sanabili: le conclusioni operative
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello, confermando la legittimità del diniego di sanatoria. Una decisione che non lascia spazio a letture elastiche o a interpretazioni estensive.
La sanatoria edilizia resta ancorata al requisito della doppia conformità pesante, che continua a operare come presupposto indefettibile e che non può essere superato attraverso una lettura della normativa regionale che finisca, nei fatti, per svuotarne il contenuto.
Il termine di 90 giorni per l’ottemperanza all’ordine di demolizione assume, in questa prospettiva, un ruolo decisivo. Non è un passaggio meramente procedimentale, ma il momento in cui si produce un effetto sostanziale che incide direttamente sulla titolarità del bene e, allo stesso tempo, sulla possibilità di attivare ulteriori procedimenti.
Una volta intervenuta l’acquisizione al patrimonio comunale, il privato non perde soltanto la proprietà, ma perde anche la legittimazione a chiedere la sanatoria, perché viene meno il presupposto stesso per l’attivazione del procedimento.
