Il silenzio del Comune su un’istanza di sanatoria equivale davvero a un rigetto? In quel caso, il privato può contestarlo per difetti procedimentali o deve dimostrare la doppia conformità dell’intervento?
E soprattutto, può sostenere che l’Amministrazione avrebbe dovuto valutare la fiscalizzazione dell’abuso, o può tentare di “salvare” la domanda dicendo di essere disponibile a demolire dopo, per rientrare nei limiti urbanistici?
Queste domande tornano spesso, quando si tenta di “recuperare” un intervento edilizio realizzato in difformità dal titolo abilitativo e ricorrono frequentemente anche nei contenziosi.
Prova ne è la recente sentenza del Consiglio di Stato del 9 aprile 2026, n. 2851, con la quale Palazzo Spada è intervenuto fornendo interessanti chiarimenti sulla natura del silenzio formatosi sull’istanza di accertamento di conformità, sui limiti oggettivi della sanatoria ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e sul corretto ambito applicativo della cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso.
Sanatoria edilizia: quando la fiscalizzazione non è la giusta soluzione
Il caso riguarda un’ordinanza di demolizione adottata con la quale veniva contestata la realizzazione di opere in difformità dai titoli edilizi. A seguito di tale provvedimento, veniva presentata una prima istanza di sanatoria, mentre nel 2018 l’amministrazione disponeva l’acquisizione gratuita dell’immobile al patrimonio comunale ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001.
Tale acquisizione veniva però annullata dal giudice amministrativo, con la conseguenza che la posizione del privato tornava a concentrarsi sulla possibilità di ottenere una regolarizzazione dell’intervento.
In questo contesto, nel 2019 veniva depositata una nuova istanza di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, riferita alle medesime opere già oggetto dell’ordine repressivo.
Decorso il termine di sessanta giorni senza alcun riscontro da parte del Comune, il proprietario impugnava il silenzio-rigetto formatosi per effetto della previsione normativa, sostenendone l’illegittimità sotto diversi profili. Il giudice di primo grado aveva tuttavia respinto il ricorso, evidenziando che:
- il procedimento ex art. 36 non richiedeva la comunicazione del preavviso di rigetto;
- la censura poteva riguardare esclusivamente la sanabilità dell’intervento, non emergendo peraltro elementi idonei a dimostrare la conformità urbanistico-edilizia delle opere.
In particolare, il TAR aveva rilevato come l’intervento avesse determinato la realizzazione di nuovi volumi in area vincolata, in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica, richiamando anche precedenti valutazioni tecniche che avevano già escluso la possibilità di rilascio del relativo titolo.
Contro questa decisione era stato proposto appello, articolato su più motivi:
- l’intervento avrebbe dovuto essere qualificato come parziale difformità ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001, anche alla luce del previgente comma 2-ter, che considerava irrilevanti le difformità entro determinate soglie percentuali. In questa prospettiva, si contestava la mancata valutazione della possibilità di applicare la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso, ritenendo che l’amministrazione avrebbe dovuto verificare l’alternativa tra demolizione e sanzione pecuniaria;
- la domanda di sanatoria era accompagnata da una proposta di adeguamento dell’intervento, finalizzata a ricondurre l’opera nell’alveo della legittimità urbanistica ed edilizia;
- l’appellante insisteva sulla conformità dell’intervento rispetto ai limiti volumetrici previsti dalla disciplina urbanistica vigente, rappresentando anche la disponibilità a procedere alla demolizione di alcune porzioni dell’edificio, in particolare del piano sottotetto, al fine di rientrare nei parametri consentiti;
- infine, veniva prospettata una forma di illegittimità derivata, sostenendo che l’annullamento del precedente provvedimento di acquisizione gratuita avrebbe dovuto incidere anche sulla valutazione della successiva istanza di sanatoria.
Su questo impianto difensivo si è innestata la decisione del Consiglio di Stato, che ha integralmente confermato la pronuncia di primo grado. Vediamo perché.
Sanatoria edilizia: il quadro normativo tra art. 36, art. 34 e ristrutturazione edilizia
Il quadro normativo di riferimento si concentra su tre disposizioni che, lette in combinazione, consentono di comprendere il perimetro entro cui si è sviluppata la decisione.
La prima è l’art. 36 del Testo Unico Edilizia, che disciplina l’accertamento di conformità e rappresenta il vero fulcro della vicenda. La norma richiede la doppia conformità, cioè la conformità dell’intervento sia alla disciplina urbanistica vigente al momento della realizzazione sia a quella vigente al momento della presentazione della domanda. Non solo: stabilisce espressamente che, decorso il termine di sessanta giorni senza risposta, la domanda si intende rifiutata, configurando un silenzio-diniego tipico.
La seconda disposizione è l’art. 34, comma 2, del d.P.R. n. 380/2001, che disciplina la cosiddetta fiscalizzazione dell’abuso nei casi di parziale difformità. La norma prevede la sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria quando la rimessione in pristino non può avvenire senza arrecare pregiudizio alla parte eseguita legittimamente.
Si tratta di una previsione di carattere eccezionale, che richiede una valutazione tecnica puntuale, fondata sull’accertamento concreto dell’impossibilità di procedere alla demolizione selettiva, e che opera nella fase esecutiva dell’ordine di demolizione, non nel procedimento di sanatoria.
La terza disposizione è l’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001, richiamato per tentare di qualificare l’intervento come ristrutturazione edilizia. Anche sotto questo profilo, però, la ricostruzione non ha trovato accoglimento: la presenza di una diversa localizzazione del fabbricato, la modifica della sagoma e l’ampliamento della volumetria hanno condotto a escludere la riconducibilità dell’intervento a tale categoria, che presuppone un legame sostanziale con l’organismo edilizio preesistente.
Sanatoria dopo il Salva Casa: quando non è comunque possibile regolarizzare l’abuso
Un’ulteriore precisazione si impone alla luce delle modifiche introdotte dal D.L. n. 69/2024, convertito con modificazioni dalla Legge n. 105/2024, che hanno affiancato all’accertamento di conformità “tradizionale” ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 una diversa modalità di regolarizzazione, oggi ricondotta all’art. 36-bis.
Questa impostazione, spesso definita come sanatoria dinamica, si distingue per una logica diversa: non si limita a verificare la conformità dell’opera così come realizzata, ma consente di valutare l’intervento anche nella sua configurazione finale, ammettendo – entro precisi limiti – la rimozione o la modifica delle parti difformi.
Proprio per questo, tuttavia, non si tratta di un’estensione dell’art. 36, ma di un procedimento autonomo, che richiede una specifica istanza e un’istruttoria coerente con tale impostazione. Non può quindi essere attivato implicitamente né essere utilizzato per rimediare a una domanda di sanatoria ordinaria fondata sulla sola doppia conformità.
Nel caso esaminato, tale percorso non risultava comunque praticabile. L’intervento aveva comportato la realizzazione di nuovi volumi in assenza della necessaria autorizzazione paesaggistica. In un contesto di questo tipo, il tema non è soltanto urbanistico-edilizio, ma coinvolge direttamente la disciplina di tutela paesaggistica, che non può essere superata attraverso strumenti di regolarizzazione successiva.
Ne consegue che, anche alla luce del nuovo quadro normativo, la sanatoria – sia nella forma ordinaria sia in quella “dinamica” – non avrebbe potuto trovare accoglimento, restando insuperabile il difetto di compatibilità con il vincolo, anche considerando che la disciplina della compatibilità paesaggistica resta autonoma rispetto ai meccanismi di regolarizzazione edilizia.
Silenzio-diniego e sanatoria edilizia: le indicazioni del Consiglio di Stato
Il silenzio-diniego ex art. 36: quando la sanatoria si intende respinta
Il primo tema affrontato nella pronuncia riguarda il silenzio-diniego sull’istanza di sanatoria e va letto tenendo conto della sua natura giuridica.
Non si è in presenza di una semplice inerzia dell’amministrazione o di un ritardo nella conclusione del procedimento, ma di un effetto espressamente previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001: decorso il termine di sessanta giorni dalla presentazione dell’istanza, la domanda si considera respinta. Il rigetto si forma quindi per effetto della legge, senza che sia necessario un provvedimento espresso.
Il Consiglio di Stato ha evidenziato che questa configurazione incide direttamente sull’ambito delle censure proponibili, restringendole alla sola verifica della doppia conformità. Non è possibile costruire l’impugnazione su vizi legati alla forma del procedimento - come il difetto di motivazione o la mancata comunicazione del preavviso di rigetto – perché manca un atto espresso che possa essere sindacato sotto questo profilo.
Il terreno del confronto si sposta, quindi, su un piano diverso: quello della sanabilità dell’intervento. L’unico profilo realmente rilevante diventa la verifica della doppia conformità, mentre le questioni procedimentali perdono autonomia, perché non incidono su un provvedimento che si perfeziona automaticamente.
Art. 36 e art. 34: perché la fiscalizzazione non sostituisce la sanatoria
Il secondo passaggio riguarda il rapporto tra accertamento di conformità e fiscalizzazione dell’abuso, che nella pratica viene spesso sovrapposto ma che la sentenza tiene nettamente distinto.
L’appellante aveva cercato di ricondurre l’intervento nell’ambito della parziale difformità, sostenendo che l’amministrazione avrebbe dovuto valutare la possibilità di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria ai sensi dell’art. 34 del d.P.R. n. 380/2001.
I giudici di Palazzo Spada hanno ribadito che si tratta di due istituti che operano su piani diversi. L’art. 36 richiede una verifica della conformità dell’intervento, nei due momenti rilevanti individuati dalla norma; l’art. 34, invece, interviene solo successivamente, nella fase esecutiva dell’ordine di demolizione.
È in quella fase che può emergere, a seguito di una valutazione tecnica puntuale, l’impossibilità di rimuovere la parte abusiva senza compromettere quella legittima. Solo allora si apre lo spazio per la sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria.
Ne deriva che la fiscalizzazione non incide sulla valutazione della sanatoria e non può essere utilizzata per superare la mancanza della doppia conformità. I due percorsi restano autonomi e non comunicanti, e non incide sulla legittimità dell’ordine di demolizione.
La doppia conformità si verifica sull’opera esistente, non su quella futura
Un ulteriore passaggio riguarda la disponibilità del privato a intervenire successivamente sull’immobile per ricondurlo entro i limiti urbanistici.
Nel caso esaminato, era stata prospettata la demolizione di alcune porzioni dell’edificio – in particolare del piano sottotetto – al fine di rientrare nei parametri volumetrici consentiti.
Palazzo Spada ha confermato che tale disponibilità non rileva ai fini dell’accertamento di conformità. La verifica richiesta dall’art. 36 deve essere effettuata con riferimento all’opera così come esiste al momento della domanda.
Non assumono rilievo, quindi, configurazioni future o interventi correttivi che il privato si dichiara disponibile a realizzare. La sanatoria non può essere costruita su un assetto potenziale dell’immobile, ma richiede una conformità già esistente nei due momenti individuati dalla legge.
Ristrutturazione edilizia: esclusa quando viene meno il legame con l’esistente
Sotto il profilo della qualificazione edilizia, l’intervento era stato ricondotto alla ristrutturazione edilizia ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d), del d.P.R. n. 380/2001.
Il Collegio ha spiegato che tale qualificazione non poteva trovare accoglimento alla luce delle caratteristiche dell’opera. La diversa localizzazione del fabbricato, la modifica della sagoma e l’incremento volumetrico rappresentano elementi che, considerati nel loro insieme, segnano una discontinuità rispetto all’organismo edilizio originario.
La ristrutturazione edilizia, anche nella sua accezione più ampia, presuppone comunque un rapporto con l’esistente. Quando questo rapporto viene meno sotto il profilo fisico e localizzativo, l’intervento esce da quell’ambito, con tutte le conseguenze anche sul piano della sanabilità.
Acquisizione gratuita e sanatoria: assenza di illegittimità derivata
Infine, la sentenza affronta il tema del rapporto tra il precedente provvedimento di acquisizione gratuita e la successiva istanza di sanatoria. L’annullamento dell’acquisizione disposta ai sensi dell’art. 31 del d.P.R. n. 380/2001 non ha inciso sulla valutazione della domanda ex art. 36.
Il Consiglio di Stato ha confermato che i due piani restano distinti: da un lato la misura conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione, dall’altro la verifica dei presupposti per l’accertamento di conformità. L’eliminazione del primo non determina effetti automatici sul secondo, che deve essere valutato autonomamente.
Conclusioni
Sul piano decisorio, il Consiglio di Stato ha confermato la sentenza di primo grado e ha respinto l’appello, ritenendo legittimo il silenzio-diniego formatosi sull’istanza di sanatoria e non dimostrata la sussistenza dei presupposti per l’accertamento di conformità.
Letta in questa prospettiva, la decisione consente di fissare alcuni punti che, nella pratica, tornano con frequenza:
- sul silenzio formatosi ex art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 non risulta utile impostare il ricorso sul mancato preavviso di rigetto o su altri vizi procedimentali, perché il diniego si perfeziona ope legis e sposta il confronto sulla conformità dell’intervento;
- la fiscalizzazione dell’abuso ex art. 34 del d.P.R. n. 380/2001 non entra nel procedimento di sanatoria e non può essere utilizzata per superare la mancanza della doppia conformità;
- la doppia conformità resta il passaggio decisivo dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e non può essere costruita attraverso interventi successivi o modifiche prospettate dal privato;
- in presenza di diversa localizzazione del fabbricato, modifica della sagoma e ampliamenti non consentiti, la qualificazione come ristrutturazione edilizia incontra limiti difficilmente superabili.
In questo quadro, il Collegio ha ribadito che la sanatoria si valuta sull’opera così come esiste e sulla sua doppia conformità, mentre istituti come la fiscalizzazione operano su un piano diverso, successivo, e non incidono sulla verifica richiesta dall’art. 36.
