È possibile ottenere un permesso in sanatoria prospettando futuri interventi finalizzati a riportare l’immobile entro i parametri urbanistici consentiti? Una relazione tecnica asseverata è sufficiente, da sola, a dimostrare la doppia conformità richiesta dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001? E cosa accade quando il Comune non si pronuncia sull’istanza di accertamento di conformità e si forma il silenzio-rigetto previsto dal Testo Unico Edilizia?
A rispondere è intervenuto il Consiglio di Stato con la sentenza n. 3927 del 18 maggio 2026 che affronta uno dei temi più delicati del contenzioso edilizio, relativo al rapporto tra doppia conformità, onere della prova e funzione stessa dell’accertamento di conformità disciplinato dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.
Diniego tacito di sanatoria e ricorso al Consiglio di Stato
La vicenda riguardava un immobile residenziale già interessato da precedenti titoli edilizi in sanatoria e successivamente oggetto di un permesso di costruire per il recupero abitativo del sottotetto, con opere strutturali e realizzazione di abbaini funzionali all’abitabilità dei locali.
Dopo l’esecuzione dei lavori e una successiva fase di completamento mediante SCIA, nel corso delle verifiche sullo stato legittimo dell’immobile era emerso che il collaudo statico ritenuto regolarmente depositato presso il Genio Civile risultava invece inesistente. Da tale circostanza erano derivati procedimenti amministrativi e l’adozione di un’ordinanza di demolizione relativa alle opere realizzate sul sottotetto.
Per tentare di regolarizzare la situazione, il proprietario aveva quindi presentato istanza di permesso di costruire in sanatoria ai sensi dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 sostenendo che l’obiettivo non fosse quello di mantenere un sottotetto abitabile, ma di riportare il locale alla precedente configurazione non abitabile attraverso interventi di ridimensionamento o eliminazione degli abbaini e riduzione delle altezze interne.
Il Comune non aveva adottato alcun provvedimento espresso e sull’istanza si era quindi formato il silenzio-rigetto previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.
Il TAR Campania aveva respinto il ricorso ritenendo non dimostrata la doppia conformità richiesta dalla norma e giudicando infondata anche la questione di legittimità costituzionale relativa al meccanismo del silenzio-rigetto.
Contro questa decisione il proprietario aveva proposto appello al Consiglio di Stato sostenendo che il giudice di primo grado non avesse colto il reale contenuto della domanda di sanatoria, che a suo avviso mirava esclusivamente a ricondurre il sottotetto alla destinazione originaria non abitabile.
Accertamento di conformità e silenzio-rigetto nel d.P.R. n. 380/2001
Per comprendere la decisione del Consiglio di Stato occorre partire dal funzionamento dell’accertamento di conformità disciplinato dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, che consente il rilascio del permesso di costruire in sanatoria soltanto quando l’intervento risulti conforme sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione delle opere sia a quella esistente al momento della presentazione della domanda.
È il principio della cosiddetta doppia conformità, elemento centrale del sistema repressivo degli abusi edilizi già presente nella Legge n. 47/1985 e successivamente confluito nel Testo Unico Edilizia.
Proprio la struttura dell’istituto spiega perché l’art. 36 non possa essere utilizzato per ottenere una regolarizzazione subordinata a futuri interventi di adeguamento. La verifica richiesta dalla norma riguarda infatti un immobile già esistente nella sua configurazione definitiva e non una situazione edilizia che potrebbe diventare conforme soltanto dopo ulteriori opere.
Nello stesso quadro normativo si inserisce anche il meccanismo del silenzio-rigetto previsto dal comma 3 dell’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, che si forma quando il Comune non si pronuncia entro il termine previsto per la definizione della domanda di sanatoria.
Si tratta di una disciplina che rappresenta una deroga rispetto al modello generale del procedimento amministrativo previsto dalla Legge n. 241/1990, ma che continua a trovare applicazione proprio in ragione della particolare rilevanza pubblicistica del controllo dell’attività edilizia.
Doppia conformità e onere della prova secondo il Consiglio di Stato
La sentenza ribadisce anzitutto che la doppia conformità costituisce un requisito essenziale dell’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 e che il relativo onere probatorio grava integralmente sul privato che chiede di conservare opere che, in assenza di titolo, sarebbero altrimenti soggette a demolizione.
Il richiedente deve quindi fornire tutti gli elementi necessari a ricostruire lo stato preesistente dell’immobile e la compatibilità urbanistico-edilizia degli interventi attraverso documentazione oggettiva e verificabile.
La decisione richiama espressamente, tra gli elementi utilizzabili a fini probatori, i precedenti titoli edilizi, i progetti originari depositati, le planimetrie catastali storiche, gli elaborati grafici, i rilievi tecnici e le fotografie con data certa, escludendo invece la rilevanza di dichiarazioni sostitutive o affermazioni prive di riscontri verificabili.
Nel caso esaminato, la relazione tecnica depositata dal ricorrente non era accompagnata dalla documentazione necessaria a dimostrare la doppia conformità delle opere né indicava le specifiche disposizioni urbanistiche ed edilizie in base alle quali l’intervento avrebbe dovuto considerarsi conforme sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda.
Ma la sentenza compie anche un passaggio ulteriore, che rappresenta il vero punto centrale della decisione.
La sanatoria non può fondarsi su opere ancora da eseguire
Il problema, infatti, non riguardava soltanto l’insufficienza della prova documentale. Dalle stesse affermazioni contenute nell’appello emergeva chiaramente che gli interventi necessari a rendere il sottotetto non abitabile non erano ancora stati eseguiti al momento della presentazione della domanda di sanatoria. L’istanza faceva riferimento al futuro ridimensionamento degli abbaini, alla loro eliminazione parziale e ad altri interventi edilizi finalizzati a modificare le caratteristiche del locale.
Ed è proprio questo elemento che porta il Consiglio di Stato ad affermare che l’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 non può essere utilizzato per ottenere una regolarizzazione subordinata a future opere di adeguamento.
La verifica richiesta dalla norma deve infatti riguardare lo stato dell’immobile esistente al momento della domanda e non una situazione edilizia che potrebbe diventare conforme soltanto dopo ulteriori interventi.
La stessa struttura della domanda dimostrava quindi implicitamente l’assenza della doppia conformità richiesta dalla legge, perché la conformità urbanistico-edilizia sarebbe stata raggiunta soltanto dopo l’esecuzione delle opere indicate dal proprietario.
La sentenza chiarisce così che la sanatoria ordinaria disciplinata dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 riguarda esclusivamente opere già conformi sotto il profilo urbanistico-edilizio e non può trasformarsi in uno strumento attraverso il quale conseguire successivamente quella conformità che la norma richiede invece come presupposto dell’istanza stessa.
Il nuovo art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 e la sanatoria condizionata
La sentenza si inserisce inoltre in un quadro normativo profondamente cambiato dopo l’introduzione dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 ad opera del decreto-legge n. 69/2024 convertito dalla Legge n. 105/2024.
La nuova disposizione ha infatti introdotto, nelle ipotesi di parziali difformità e variazioni essenziali previste dalla norma, un meccanismo molto diverso rispetto a quello disciplinato dall’art. 36 del Testo Unico Edilizia.
Il comma 2 dell’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 consente infatti allo sportello unico di subordinare il rilascio della sanatoria all’esecuzione di specifici interventi edilizi, anche strutturali, necessari ad assicurare il rispetto della normativa tecnica di settore oppure alla rimozione delle opere che non possono essere sanate.
Si tratta di una previsione che ha introdotto nel sistema quella che può ormai essere definita una vera e propria “sanatoria dinamica”, fondata non soltanto sulla verifica dello stato esistente dell’immobile, ma anche su un progetto di ripristino o adeguamento finalizzato a ricondurre l’intervento entro le condizioni richieste dalla disciplina edilizia.
Proprio questa evoluzione normativa consente però di comprendere ancora meglio il principio affermato dal Consiglio di Stato nella sentenza n. 3927/2026.
Nel caso esaminato dai giudici di secondo grado, infatti, trovava applicazione l’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, istituto che continua a richiedere la sussistenza della doppia conformità al momento della domanda e che non consente di ottenere la regolarizzazione attraverso opere future ancora da eseguire.
La possibilità di subordinare la sanatoria alla realizzazione di interventi necessari alla regolarizzazione rappresenta oggi una specifica previsione introdotta dal nuovo art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 e riguarda esclusivamente le fattispecie individuate dalla norma.
Silenzio-rigetto e questione di legittimità costituzionale
Nel giudizio era stata riproposta anche la questione di legittimità costituzionale relativa al silenzio-rigetto previsto dall’art. 36, comma 3 del d.P.R. n. 380/2001.
L’appellante aveva chiesto nuovamente la rimessione della questione alla Corte costituzionale sostenendo l’incompatibilità del meccanismo con i principi costituzionali.
La sentenza ricorda però che il silenzio-rigetto, pur rappresentando ormai un istituto residuale nel sistema amministrativo, continua a trovare applicazione nell’ambito dell’accertamento di conformità proprio in ragione della particolare rilevanza pubblicistica del controllo dell’attività edilizia.
Secondo i giudici di Palazzo Spada, la disciplina prevista dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 non determina alcuna compressione del diritto di difesa del privato, poiché consente comunque una piena tutela giurisdizionale finalizzata all’accertamento della sussistenza dei presupposti per il rilascio della sanatoria.
Il Consiglio di Stato richiama inoltre la sentenza della Corte costituzionale n. 42/2023, che aveva già dichiarato inammissibile una questione analoga relativa al medesimo art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.
Sanatoria edilizia e opere di adeguamento: dove finisce l’art. 36
In conclusione, il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato integralmente la decisione del TAR Campania.
La pronuncia ribadisce che l’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 richiede la prova rigorosa della doppia conformità e non può essere utilizzato per ottenere una regolarizzazione subordinata a interventi futuri necessari a rendere conforme l’immobile.
Nel caso esaminato, infatti, la stessa struttura della domanda di sanatoria presupponeva l’esecuzione di opere finalizzate a eliminare le condizioni di abitabilità del sottotetto, circostanza che secondo il Consiglio di Stato dimostrava l’assenza della conformità urbanistico-edilizia richiesta dalla norma al momento della presentazione dell’istanza.
La decisione assume particolare rilievo anche alla luce del nuovo art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001 introdotto dal decreto-legge n. 69/2024 convertito dalla Legge n. 105/2024.
Se infatti il nuovo istituto consente oggi, nelle specifiche ipotesi previste dalla norma, una forma di “sanatoria dinamica” fondata anche su un progetto di adeguamento o ripristino, l’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 continua invece a richiedere che la conformità urbanistico-edilizia dell’intervento esista già al momento della domanda e riguardi opere già realizzate nella loro configurazione definitiva.
FAQ – Sanatoria edilizia, doppia conformità e art. 36 del d.P.R. n. 380/2001
È possibile ottenere una sanatoria edilizia prevedendo future opere di adeguamento?
No. Secondo il Consiglio di Stato, l’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 richiede che la conformità urbanistico-edilizia dell’immobile sussista già al momento della presentazione della domanda. La sanatoria ordinaria non può quindi essere utilizzata per ottenere una regolarizzazione subordinata a future opere necessarie a rendere conforme l’intervento.
Cosa significa doppia conformità nella sanatoria edilizia?
La doppia conformità è il requisito previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 secondo cui l’intervento abusivo deve risultare conforme sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione delle opere sia a quella vigente al momento della presentazione della domanda di sanatoria.
Chi deve dimostrare la doppia conformità?
L’onere della prova grava sul privato che presenta l’istanza di sanatoria. Il richiedente deve fornire documentazione tecnica e amministrativa idonea a dimostrare la conformità dell’intervento nei due momenti richiesti dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001.
Una relazione tecnica asseverata è sufficiente per ottenere la sanatoria?
Non necessariamente. La sentenza chiarisce che la relazione tecnica prodotta nel caso esaminato non era sufficiente a dimostrare la doppia conformità richiesta dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001, perché non accompagnata da documentazione oggettiva e verificabile idonea a ricostruire la conformità urbanistico-edilizia dell’intervento.
Quali documenti possono dimostrare la doppia conformità?
Tra gli elementi richiamati dal Consiglio di Stato rientrano i precedenti titoli edilizi, i progetti depositati, le planimetrie catastali storiche, gli elaborati grafici, i rilievi tecnici e le fotografie con data certa.
Il silenzio del Comune sulla domanda di sanatoria equivale ad accoglimento?
No. Nell’ambito dell’accertamento di conformità previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 si applica il meccanismo del silenzio-rigetto. Se il Comune non si pronuncia entro il termine previsto dalla norma, la domanda si intende respinta.
Il silenzio-rigetto previsto dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 è costituzionalmente legittimo?
Si. La sentenza richiama anche la Corte costituzionale n. 42/2023 e ribadisce che il silenzio-rigetto non impedisce al privato di ottenere tutela giurisdizionale davanti al giudice amministrativo.
Cosa cambia con il nuovo art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001?
L’art. 36-bis introdotto dal decreto-legge n. 69/2024 convertito dalla Legge n. 105/2024 ha previsto, per specifiche ipotesi di parziali difformità, variazioni essenziali e interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA, la possibilità di subordinare la sanatoria all’esecuzione di interventi necessari alla regolarizzazione dell’immobile.
Cos’è la “sanatoria dinamica”?
Con l’espressione “sanatoria dinamica” si fa riferimento, in termini descrittivi, al nuovo meccanismo introdotto dall’art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001, che consente allo sportello unico di subordinare il rilascio della sanatoria alla realizzazione di specifiche opere di adeguamento o ripristino.
Qual è la differenza tra art. 36 e art. 36-bis del d.P.R. n. 380/2001?
L’art. 36 disciplina l’accertamento di conformità ordinario e richiede la doppia conformità già esistente al momento della domanda. L’art. 36-bis, introdotto dal decreto-legge n. 69/2024 convertito dalla Legge n. 105/2024, riguarda invece specifiche ipotesi di parziali difformità, variazioni essenziali e interventi eseguiti in assenza o difformità dalla SCIA e consente, nei casi previsti dalla norma, una sanatoria subordinata a interventi di adeguamento o ripristino. Per maggiori informazioni clicca qui.
