La ricostruzione della regolarità edilizia di un fabbricato realizzato diversi decenni fa si complica quando gli elaborati originari non permettono di individuare con precisione la posizione e le dimensioni autorizzate, soprattutto se le differenze riscontrate rispetto allo stato attuale vengono considerate dal Comune come prova di interventi abusivi. Il problema riguarda anche le domande di accertamento di compatibilità paesaggistica, che possono essere dichiarate inammissibili per presunte irregolarità risalenti alla costruzione dell'edificio, pur avendo a oggetto opere successive e circoscritte.
L'attendibilità della documentazione storica diventa quindi determinante, perché una discordanza tra un vecchio progetto e lo stato dei luoghi può dipendere tanto da una modifica effettivamente realizzata quanto da un'imprecisione nella rappresentazione grafica, con conseguenze molto diverse sulla valutazione della regolarità del fabbricato.
Su questi aspetti è intervenuto il TAR Lombardia, Milano, sez. IV, con la sentenza n. 4827 del 27 ottobre 2026, che ha annullato il provvedimento con cui un Comune aveva dichiarato inammissibile una domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica, facendo leva sulla presunta diversa collocazione dell'edificio e su un incremento volumetrico che non hanno trovato adeguata dimostrazione negli atti del giudizio. Nella valutazione dei giudici hanno pesato l'imprecisione degli elaborati originari, la possibilità di un errore grafico e il rilascio dell'abitabilità dopo un'ispezione tecnica che non aveva rilevato alcun aumento di volume.
Sanatoria paesaggistica e abusi edilizi: il caso esaminato dal TAR
Il caso in esame riguarda un edificio residenziale costruito sulla base di una licenza edilizia del 1968 e successivamente interessato da un intervento strutturale nel 1994, per il quale il proprietario, nel luglio 2022, ha presentato una domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica relativa alla diversa collocazione della rampa esterna di accesso al locale cantina e ad alcune piccole modifiche ai prospetti, con l'intenzione di ottenere successivamente il titolo edilizio in sanatoria.
Durante l'istruttoria, il Comune ha contestato uno spostamento del fabbricato rispetto alla posizione rappresentata nel progetto originario e un incremento volumetrico di 59 mc, sostenendo inoltre che, se l'edificio fosse stato realizzato nella posizione autorizzata, la rampa non avrebbe potuto trovarsi dove era stata effettivamente costruita.
Ritenendo che queste difformità originarie impedissero l'accertamento della compatibilità paesaggistica, l'amministrazione ha dichiarato inammissibile l'istanza; il proprietario ha impugnato il provvedimento, contestando l'esistenza delle irregolarità e ricordando che la domanda riguardava esclusivamente la rampa e le modifiche ai prospetti, senza alcuna creazione di nuovi volumi.
Accertamento di compatibilità paesaggistica: i limiti dell'art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004
Nella questione rileva l'art. 167, comma 4, del D.Lgs. n. 42/2004 (Codice dei beni culturali e del paesaggio), che consente l'accertamento postumo della compatibilità paesaggistica soltanto nelle ipotesi espressamente previste, tra le quali rientrano gli interventi eseguiti in assenza o in difformità dall'autorizzazione paesaggistica che non abbiano determinato la creazione di superfici utili o volumi, oppure l'aumento di quelli legittimamente realizzati.
La disposizione contempla inoltre le ipotesi relative all'impiego di materiali in difformità dall'autorizzazione e agli interventi configurabili come manutenzione ordinaria o straordinaria, mentre il successivo comma 5 disciplina il procedimento di accertamento, che prevede l'acquisizione del parere vincolante della Soprintendenza.
Nella vicenda esaminata, il Comune aveva individuato un presunto aumento volumetrico risalente alla costruzione originaria, ritenendolo ostativo alla regolarizzazione paesaggistica richiesta per la rampa e le modifiche ai prospetti, sebbene la maggiore volumetria contestata non fosse stata prodotta dagli interventi oggetto della domanda. L'ammissibilità dell'istanza era stata quindi collegata a una difformità preesistente, sulla cui effettiva sussistenza si è concentrato il giudizio.
Abusività originaria e vecchi progetti edilizi: perché il TAR ha annullato il diniego
Il TAR ha ritenuto che gli elementi acquisiti non permettessero di accertare, con un ragionevole grado di verosimiglianza, né lo spostamento planimetrico del fabbricato né il presunto incremento volumetrico, rilevando come la ricostruzione comunale fosse fondata su una documentazione che non consentiva di individuare con sufficiente attendibilità le caratteristiche originariamente autorizzate.
Tra gli elementi richiamati dall'amministrazione figurava un sopralluogo esterno effettuato senza contraddittorio, che il Collegio non ha considerato risolutivo, oltre ad alcune dichiarazioni dei tecnici del proprietario, interpretate dal Comune come una sorta di ammissione delle irregolarità.
I professionisti si erano invece limitati a evidenziare che nelle planimetrie allegate ai titoli originari figurava soltanto uno stralcio dell'estratto di mappa del catasto terreni, con un'indicazione sommaria della posizione dell'edificio, dalla quale non era possibile ricavare con sufficiente precisione una diversa collocazione del fabbricato all'interno del lotto.
A questa circostanza si aggiungeva la possibilità di un errore grafico nelle tavole progettuali, prospettata dai tecnici del ricorrente per spiegare le differenze riscontrate nelle dimensioni esterne dell'edificio e che, secondo il TAR, non trovava negli atti elementi capaci di smentirla.
L'imprecisione degli elaborati, insieme all'assenza di altri riscontri sufficienti, ha pesato nella valutazione della contestazione comunale, perché il confronto tra progetto assentito e stato dei luoghi, soprattutto per gli edifici più risalenti, va effettuato considerando anche l'attendibilità delle rappresentazioni originarie e dei riferimenti dimensionali disponibili.
Certificato di abitabilità: il valore dell'ispezione tecnica del 1971
Un ulteriore elemento esaminato dal TAR è l'autorizzazione di abitabilità rilasciata nel 1971, preceduta da un'apposita ispezione tecnica durante la quale non era stato rilevato alcun incremento volumetrico, sebbene, secondo la ricostruzione comunale, la maggiore consistenza dell'edificio sarebbe stata presente fin dalla sua realizzazione.
L'assenza di contestazioni in occasione di quell'ispezione ha contribuito a indebolire la tesi dell'amministrazione, già condizionata dall'imprecisione degli elaborati originari e dalla possibilità di un errore nella rappresentazione grafica.
Il rilascio dell'abitabilità, pur non avendo efficacia sanante rispetto a eventuali difformità urbanistico-edilizie, è stato preso in considerazione dal giudice amministrativo insieme all'ispezione tecnica che lo aveva preceduto, poiché il controllo effettuato nel 1971 non aveva evidenziato quell'incremento volumetrico che il Comune riteneva risalente alla costruzione originaria.
Stato legittimo dell'immobile e prova delle difformità edilizie
La questione si collega alla ricostruzione dello stato legittimo disciplinata dall'art. 9-bis, comma 1-bis, del d.P.R. n. 380/2001, nella formulazione risultante dalle modifiche introdotte dal D.L. n. 69/2024, convertito dalla Legge n. 105/2024, che ha ampliato le modalità attraverso le quali è possibile documentare la regolarità urbanistico-edilizia di un immobile.
Lo stato legittimo si ricostruisce attraverso il titolo che ha previsto o legittimato la costruzione, oppure attraverso quello relativo all'ultimo intervento che ha interessato l'intero immobile o l'intera unità immobiliare, a condizione che l'amministrazione abbia verificato la legittimità dei titoli precedenti, tenendo conto degli eventuali titoli successivi relativi a interventi parziali. Alla sua determinazione concorrono inoltre le fattispecie di regolarizzazione e gli ulteriori elementi espressamente individuati dalla norma.
Per gli edifici più risalenti, il problema riguarda spesso l'attendibilità della documentazione originaria, soprattutto quando i progetti presentano rappresentazioni approssimative o non consentono di ricostruire con precisione la consistenza autorizzata. In questi casi, la verifica richiede di esaminare l'intera documentazione edilizia disponibile, valutando anche gli atti successivi che possono contribuire a ricostruire le vicende del fabbricato, pur senza attribuire loro effetti di legittimazione che la legge non riconosce.
Il TAR ha affrontato la questione da una prospettiva diversa, valutando la sufficienza degli elementi utilizzati dal Comune per sostenere l'esistenza di difformità originarie e dichiarare inammissibile la domanda paesaggistica. La ricostruzione dello stato legittimo resta soggetta ai criteri dell'art. 9-bis, mentre le irregolarità che l'amministrazione pone a fondamento di un provvedimento sfavorevole devono trovare adeguato riscontro nell'istruttoria amministrativa, soprattutto quando la documentazione storica presenta margini di incertezza come quelli emersi nella controversia.
Annullamento del diniego paesaggistico e poteri sanzionatori comunali
Il TAR ha accolto il ricorso e ha annullato il provvedimento di inammissibilità, con la conseguenza che il Comune dovrà riesaminare la domanda di accertamento di compatibilità paesaggistica, secondo la disciplina dell'art. 167 del D.Lgs. n. 42/2004, con riferimento alle opere effettivamente richieste, senza assumere come già dimostrata l'abusività originaria del fabbricato. Restano salvi i poteri sanzionatori comunali, che potranno essere esercitati qualora ne ricorrano i presupposti e venga integrato il quadro probatorio esaminato nel giudizio.
L'amministrazione conserva pertanto la possibilità di approfondire l'eventuale esistenza delle difformità originarie e di adottare i provvedimenti previsti dalla normativa edilizia, mentre il procedimento di compatibilità paesaggistica dovrà essere riesaminato nei limiti delle opere indicate nella domanda.
Per gli immobili costruiti sulla base di vecchi titoli edilizi, l'accertamento delle difformità deve tenere conto dell'attendibilità dei progetti originari e degli altri documenti disponibili, soprattutto quando le rappresentazioni grafiche non permettono di ricostruire con precisione la posizione e la consistenza autorizzate. Nel caso esaminato, l'imprecisione degli elaborati, il possibile errore grafico e l'ispezione tecnica hanno impedito di ritenere sufficientemente dimostrati lo spostamento planimetrico e l'incremento volumetrico contestati dal Comune, facendo venir meno il presupposto sul quale era stata fondata l'inammissibilità della domanda paesaggistica.
