Un edificio abusivo che ospita un servizio di interesse pubblico si può sanare con il permesso in deroga dell’art. 14? Se l’edificio non rispetta distanze e cubatura, basta impegnarsi a ridurre i volumi o ad adeguarlo? E se la sanatoria viene negata, restano demolizione e sanzione fino a 20.000 euro?
La risposta arriva dal Consiglio di Giustizia Amministrativa per la Regione Siciliana (CGARS) con la sentenza n. 662 del 30 settembre 2026, per la quale la sanatoria edilizia non può reggersi sul permesso in deroga, perché l’opera deve essere già conforme, non diventarlo con una delibera consiliare. Chi ha costruito senza titolo rischia così diniego, demolizione e sanzione, e non lo salvano né la funzione sociale dell’immobile né la disponibilità a ridurre i volumi, ad adeguare l’edificio o a trasferirvi cubatura da altri terreni.
Il permesso in deroga serve a costruire, non a sanare, e ciò che all’opera manca non si contratta con il Comune. L’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia) vuole la conformità già alla realizzazione e alla domanda, e per i giudici ogni condizione aggiunta la nega in radice.
Né serve anticipare i lavori di adeguamento, perché ciò che si costruisce su un manufatto abusivo ne segue la sorte; e neppure la zona agricola può accogliere una comunità alloggio per anziani, se il piano vi ammette soltanto opere legate all’attività agricola.
Fabbricato in zona agricola adibito a comunità alloggio: la vicenda
Tutto è cominciato nel 2002, quando i proprietari di un lotto in zona agricola vi hanno realizzato un fabbricato, poi adibito a comunità alloggio per anziani. Dopo un sopralluogo della Polizia Municipale avvenuto nel 2016, hanno chiesto il permesso in sanatoria con un parziale adeguamento di volumi e tettoie, facendo leva sulla deroga regionale alle distanze, sul trasferimento di quasi mille metri cubi da altri lotti e sul mantenimento della destinazione d’uso.
Nel 2017 il Comune ha respinto la domanda, perché la deroga regionale non era pertinente a un edificio costruito in prossimità del confine, in parte in aderenza, quando il nuovo piano adottato imponeva 20 metri dai confini, perché lo stesso piano vietava il cumulo di cubatura tra fondi agricoli distaccati e perché la comunità alloggio non rientrava tra le opere ammesse in zona agricola. Sono seguiti l’ingiunzione a demolire e, per l’inottemperanza, una sanzione di 20.000 euro.
Per i proprietari l’interesse pubblico della comunità alloggio consentiva il permesso in deroga, sia per le distanze sia per il cumulo di cubatura previa deliberazione consiliare, e l’intervento era comunque compatibile con le norme di piano sull’edilizia residenziale in zona agricola. Respinto il ricorso dal TAR Sicilia, in appello hanno insistito sulla compatibilità tra permesso in deroga e accertamento di conformità, mentre il Comune non si è costituito.
Accertamento di conformità e permesso in deroga: cosa dice il Testo Unico Edilizia
Il perimetro normativo è segnato da due disposizioni con logiche opposte. L’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 disciplina l’accertamento di conformità per gli interventi in assenza di permesso di costruire o in totale difformità e consente il permesso in sanatoria solo se l’opera è conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione, sia al momento della domanda (c.d. doppia conformità). È una verifica che guarda all’opera così com’è.
L’art. 14 prevede invece che il permesso in deroga agli strumenti urbanistici generali sia rilasciato, previa deliberazione del Consiglio comunale, per edifici e impianti pubblici o di interesse pubblico, con una deroga limitata a densità, altezze, distanze tra i fabbricati e destinazioni d’uso e fermi gli artt. 7, 8 e 9 del D.M. 2 aprile 1968, n. 1444. Il comma 1-bis la estende alla ristrutturazione edilizia, limitatamente a finalità di rigenerazione urbana, contenimento del consumo di suolo e recupero sociale e urbano. In entrambi i casi la valutazione dell’interesse pubblico precede il rilascio del titolo.
Sanatoria subordinata alla delibera consiliare: perché il CGARS la esclude
Su questo sfondo, il CGARS muove dalla doppia conformità delle opere abusivamente realizzate, presupposto della sanatoria. Una domanda che ha bisogno della deliberazione consiliare prevista per il permesso in deroga si regge su presupposti diversi da quelli dell’art. 36 e non è ammissibile.
Richiamando il Consiglio di Stato (sentenza n. 1648/2025), i giudici ricordano che una sanatoria «con prescrizioni» rischia di introdurre un modello atipico, perché contiene in sé la negazione della doppia conformità. Lo stesso vale per l’adeguamento eseguito prima dal richiedente, dato che le opere realizzate su manufatti abusivi ne condividono la natura, come affermato dal Consiglio di Stato (sentenza n. 423/2021).
Sullo sfondo c’è la Corte costituzionale (sentenza n. 101/2013), che circoscrive l’accertamento di conformità agli abusi formali ed esclude la regolarizzazione di opere conformi solo al momento della domanda. «Negoziare» l’adeguamento serve soltanto a legittimare una sanatoria condizionata, e il divieto di prescrizioni è un corollario del quadro normativo, perché altrimenti la conformità esisterebbe solo alla data futura e incerta dell’ottemperanza.
L’ultimo anello riguarda l’art. 14, istituto eccezionale e non estensibile per analogia, che proprio per questo non si applica alla sanatoria di opere già realizzate.
Il rilievo basterebbe a decidere, ma il CGARS esamina anche le altre difese. In zona agricola le norme di piano ammettono soltanto abitazioni rurali per i conduttori del fondo, riuso agrituristico senza aumento di cubatura e infrastrutture tecniche, cioè opere coerenti con la destinazione rurale, tra le quali un alloggio per anziani non rientra.
Sanatoria con opere di adeguamento: cosa deve verificare il progettista
Dal punto di vista tecnico, la domanda non descriveva un edificio conforme ma un percorso per renderlo tale. La deroga alle distanze e il cumulo di cubatura presupponevano una delibera consiliare ancora da adottare, mentre la destinazione d’uso risultava estranea a quelle ammesse in zona agricola, e in nessuno dei tre casi il progetto poteva dimostrare una conformità già esistente.
Sul piano sistematico, e senza che la pronuncia ne tratti, il Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), convertito dalla Legge n. 105/2024, ha introdotto con l’art. 36-bis la sanatoria dinamica, che lo sportello unico può subordinare alla preventiva esecuzione degli interventi necessari ai requisiti di sicurezza e alla rimozione delle parti non sanabili. Il perimetro è quello delle parziali difformità, delle variazioni essenziali e degli abusi legati alla SCIA, e anche le letture che lo estendono agli abusi nati in totale difformità, quando rimosse le parti non sanabili residua una parziale difformità, presuppongono un titolo da cui l’opera si discosta, che manca quando l’opera è stata realizzata senza permesso. In nessun caso, però, la conformità urbanistica può dipendere da una delibera di deroga ancora da adottare, e la domanda del caso, respinta nel 2017, precede comunque la riforma.
Permesso in deroga e abusi edilizi: cosa devono sapere proprietari e tecnici
In conclusione, il CGARS ha respinto l’appello, confermando la sentenza del TAR e con essa il diniego di sanatoria, l’ingiunzione a demolire e la sanzione.
Chi prepara una domanda di accertamento di conformità dell’art. 36 deve verificare che l’edificio, così com’è, rispetti distanze, indici e destinazioni sia alla data di costruzione sia a quella dell’istanza, senza fare conto su delibere di deroga, sulle cubature che ne dipendono o su lavori futuri. Se la conformità dipende da uno di questi passaggi, la strada non è la sanatoria, ed è bene dirlo al committente prima di avviare un procedimento che rischia di chiudersi con un diniego e con le sanzioni che ne seguono.
La decisione si colloca nel solco della giurisprudenza che, sulla scia della Consulta, esclude dall’accertamento di conformità le letture sostanzialiste e le soluzioni negoziate. Il permesso in deroga guarda avanti, a ciò che si deve ancora costruire, la sanatoria guarda indietro, a ciò che è già stato costruito, e una domanda che pretende di tenere insieme le due direzioni non porta da nessuna parte.
Sanatoria e permesso in deroga: le domande più frequenti
Il permesso di costruire in deroga vale anche per la sanatoria?
No. Secondo il CGARS (sentenza n. 662/2026), il permesso in deroga dell’art. 14 del d.P.R. n. 380/2001 è un istituto eccezionale, non estensibile per analogia, e non si applica alla sanatoria di opere già realizzate, per cui una domanda di accertamento di conformità che presuppone la delibera consiliare di deroga non è ammissibile.
La sanatoria dell’art. 36 può essere subordinata a lavori di adeguamento?
No. Per la giurisprudenza richiamata dal CGARS una sanatoria condizionata a lavori nega la doppia conformità, che deve esistere già alla realizzazione e alla domanda, e lo stesso vale se i lavori vengono eseguiti prima di presentarla. Soltanto l’art. 36-bis, introdotto dal Decreto Salva Casa per parziali difformità, variazioni essenziali e interventi in assenza o in difformità dalla SCIA, consente di subordinare il titolo agli interventi necessari ai requisiti di sicurezza e alla rimozione delle opere non sanabili.
Si può costruire una comunità alloggio per anziani in zona agricola?
Dipende dalle norme di piano della zona, che per un’opera ancora da realizzare possono essere superate, tra l’altro, con il permesso in deroga dell’art. 14, riservato agli edifici pubblici o di interesse pubblico. Nel caso deciso dal CGARS erano ammesse soltanto opere coerenti con la destinazione rurale del fondo e funzionali all’attività agricola, e i giudici hanno escluso che un alloggio per anziani vi rientrasse.
