Sentenza Consiglio di Stato 4 agosto 2026, n. 6309 https://www.lavoripubblici.it/normativa/20260804/Sentenza-Consiglio-di-Stato-4-agosto-2026-n-6309-30784.html
Si può chiedere la sanatoria di un soppalco senza dover regolarizzare anche gli altri abusi dello stesso edificio? E il Comune può negarla se una precedente pratica di sanatoria, poi ritirata, comprendeva altri abusi? Se non si regolarizza l’intero edificio, si rischia la demolizione?
A questi interrogativi risponde il Consiglio di Stato con la sentenza n. 7227 del 30 settembre 2026, che entra nel dettaglio di una delle pratiche edilizie più delicate: la sanatoria degli abusi, soprattutto quando nell’edificio le difformità sono più d’una, e precisa che la valutazione unitaria dell’abuso non impone una domanda unica per l’intero fabbricato. La valutazione unitaria serve infatti a impedire che un intervento unico venga spezzettato per sanarlo più facilmente, per cui chi ha un immobile con più piani e più utilizzatori può chiedere la sanatoria di un’opera determinata, come un soppalco, senza caricarsi delle difformità sparse altrove, purché queste non siano legate a quell’opera da un nesso funzionale e la separazione non serva ad aggirare un limite urbanistico. Non basta, per allargare la domanda, che le opere stiano nello stesso edificio, che appartengano allo stesso proprietario o che fossero già comparse in una precedente pratica.
Il Comune non può respingere la domanda evocando genericamente l’unitarietà dell’abuso, ma deve indicare quali opere sono davvero connesse e quale regola verrebbe aggirata esaminandole separatamente.
Né può trattare gli elaborati di una pratica rinunciata come la fotografia di ciò che nell’edificio è in regola, perché quella fotografia la danno soltanto i titoli; e neppure può fermare la sanatoria pretendendo un certificato urbanistico per individuare l’area su cui misurare la densità, che si ricostruisce invece dai titoli e dagli atti di asservimento.
Soppalchi senza titolo in un edificio con altri abusi: la vicenda
La controversia riguarda un compendio che il piano comunale classifica tra i servizi per università e ricerca, il cui edificio principale ospita attività di ricerca, residenze, uffici privati e una palestra locata a terzi. Nel 2016 la proprietà aveva chiesto una sanatoria estesa a più unità, nella quale erano rappresentate tra l’altro una palestra con spogliatoi, uffici ricavati da locali mensa e modifiche interne a sei alloggi, ma nel 2020 vi aveva rinunciato.
Nel 2023 ha chiesto un permesso di costruire in sanatoria limitato a soppalchi metallici realizzati senza titolo nel 2010 su tre piani dell’edificio principale, per circa 166 metri quadrati. Nel procedimento ha prodotto una verifica dell’indice fondiario su un lotto di circa 8.300 metri quadrati comprensivo dei quattro edifici del compendio, con un risultato di 3,2 mc/mq a fronte di un limite di 7.
Dopo il preavviso di rigetto e le integrazioni della proprietà, il Comune ha respinto l’istanza e ha ordinato il ripristino dello stato dei luoghi. Ha rilevato che mancavano opere già rappresentate nella pratica del 2016 e che il certificato urbanistico prodotto riguardava il solo edificio principale, mentre la verifica assumeva un lotto più ampio. In primo grado, il TAR Lombardia ha respinto il ricorso, ritenendo che gli abusi riguardassero anche altri piani, che mancasse la prova della conformità alla disciplina vigente nel 2010 e che la densità andasse verificata sull’intero lotto.
In appello la proprietà ha contestato l’obbligo di una domanda unica per tutto l’edificio, il valore attribuito agli elaborati del 2016, il rilievo sulla conformità all’epoca della realizzazione, mai sollevato dal Comune, e la pretesa di un certificato esteso all’intero lotto. Nel frattempo ha presentato per gli stessi soppalchi una nuova domanda con la procedura introdotta dal Decreto Salva Casa, sostenendo che su di essa si sia formato il silenzio-assenso, che il Comune non ha però attestato.
Doppia conformità, stato legittimo e lotto funzionale: le norme in gioco
Il perimetro normativo è segnato dall’art. 36 del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). Per gli interventi in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, la norma ammette la sanatoria solo se l’opera è conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente sia al momento della realizzazione sia al momento della domanda. L’onere della prova, per la giurisprudenza, grava interamente sul richiedente.
Il Decreto-Legge n. 69/2024 (Decreto Salva Casa), convertito dalla Legge n. 105/2024, ha affiancato la sanatoria dell’art. 36-bis. La nuova sanatoria è riservata a parziali difformità, variazioni essenziali e abusi legati alla SCIA, e richiede la conformità urbanistica al momento della domanda e ai requisiti edilizi vigenti all’epoca della realizzazione. Sulla richiesta di permesso il silenzio vale accoglimento dopo 45 giorni, salvo interruzione del termine per esigenze istruttorie.
Lo stato legittimo è definito dall’art. 9-bis, comma 1-bis, e si ricava, di regola, dai titoli abilitativi. L’art. 10-bis della Legge n. 241/1990, a sua volta, consente di porre a base del diniego, oltre ai motivi preannunciati, soltanto quelli che derivano dalle osservazioni del privato. Le norme comunali, infine, impongono la modalità diretta convenzionata oltre l’indice di 7 mc/mq, calcolato tenendo conto anche delle superfici a funzioni private, e definiscono il lotto funzionale come l’area, anche composta da più particelle e più proprietà, asservita volumetricamente alle costruzioni esistenti.
Domanda unica di sanatoria per tutto l’edificio? La risposta del Consiglio di Stato
Il punto fermo da cui partono i giudici è la funzione antielusiva della valutazione unitaria dell’abuso, che impedisce di scomporre artificiosamente un intervento unico per sottrarlo alla sanzione applicabile all’insieme o a un regime abilitativo più rigoroso. Non ne deriva però l’obbligo di riunire in un’unica domanda tutte le opere senza titolo del fabbricato, perché l’unitarietà si impone quando le opere sono effettivamente connesse, non per il solo fatto di trovarsi nello stesso edificio o di appartenere allo stesso proprietario.
Qui le opere sono diverse per natura, funzione e utilizzatori, e il Comune non ha indicato né un nesso tra loro né la regola che verrebbe elusa. Sull’indice di 7 mc/mq, unico parametro richiamato, la verifica della proprietà porta a una volumetria inferiore alla metà di quella consentita, e quei valori non sono stati contestati.
Gli elaborati della pratica rinunciata conservano invece un valore conoscitivo, per cui il Comune può confrontarli con la nuova domanda e chiedere chiarimenti, ma non valgono come stato legittimo, che si desume dai titoli. La mancata prova della doppia conformità, rilevata dal TAR, non può a sua volta reggere il diniego, perché non figurava tra i motivi del preavviso di rigetto e l’istruttoria sul punto non è conclusa.
Sul lotto funzionale i giudici d’appello condividono la premessa del TAR, perché la densità va verificata sull’intero lotto, ma il lotto si individua dai titoli edilizi e dagli atti di asservimento, non dal solo certificato urbanistico. La mancanza di un certificato esteso all’intero lotto, del resto, non poteva cambiare l’esito, perché il superamento della soglia richiederebbe superfici non dichiarate più ampie di tutta la superficie già edificata.
L’esame separato non diventa comunque un salvacondotto, perché la sanatoria dei soppalchi, se rilasciata, non preclude i poteri repressivi sulle altre opere abusive eventualmente presenti nel compendio. Né la nuova domanda toglie interesse all’appello, perché il silenzio-assenso è controverso e, anche se si fosse formato, l’ordine di ripristino conserverebbe un’efficacia autonoma.
Sanatoria parziale o opere autonome: dove passa il confine
Guardata con gli occhi del progettista, la pronuncia sposta il lavoro sulla perimetrazione dell’intervento, perché una domanda limitata a una porzione del fabbricato regge meglio se descrive fin dall’inizio l’autonomia funzionale delle opere incluse e misura l’indice sull’intero lotto. Va detto che la sentenza non afferma che i soppalchi siano sanabili. La loro conformità, e con essa la scelta tra art. 36 e art. 36-bis, non è stata in realtà decisa, perché la pronuncia si è arrestata prima, sul terreno della motivazione del diniego e dell’istruttoria.
Anche se non la richiama, la decisione va letta insieme alla sentenza n. 6309/2026 di Palazzo Spada, che ha escluso la sanatoria parziale perché l’istanza dell’art. 36 si esamina sull’opera nella sua interezza e basta un solo profilo di non conformità a respingerla. Le due pronunce non si contraddicono, perché la n. 6309 riguarda le parti di una stessa opera e la n. 7227 opere distinte e autonome, ciascuna da valutare per intero; il confine passa per l’unità dell’opera, non dell’edificio.
Nella stessa direzione va, sul piano sistematico, il comma 1-ter dell’art. 9-bis, che tiene separati lo stato legittimo delle singole unità e quello dell’edificio, pur regolando la prova dello stato legittimo e non il perimetro della sanatoria.
Valutazione unitaria dell’abuso: cosa cambia per Comuni e professionisti
In conclusione, il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, in riforma della sentenza di primo grado, ha annullato il diniego e il conseguente ordine di ripristino. Non ha condannato il Comune al rilascio del titolo, perché le verifiche di conformità restano da svolgere, e l’amministrazione dovrà rideterminarsi tenendo conto anche del nuovo procedimento.
Per gli uffici la pronuncia impone una motivazione puntuale, che individui il nesso tra le opere e porti nel preavviso di rigetto ogni motivo ostativo. Per i professionisti vale il rovescio della medaglia, perché procedere per stralci autonomi lascia esposte alle sanzioni le opere non regolarizzate. È un aspetto decisivo nella verifica che precede una compravendita, al centro del volume «Regolarità edilizia e catastale nelle compravendite immobiliari».
La valutazione unitaria resta un caposaldo che Palazzo Spada richiama come consolidato, e la pronuncia la riporta alla sua natura di strumento contro l’elusione, non di leva per bloccare ogni regolarizzazione finché l’intero edificio non sia in ordine. Un fabbricato può avere più storie edilizie, e la sanatoria chiede che ciascuna venga raccontata per intero, non che vengano raccontate tutte insieme.
Sanatoria di singole opere: le domande più frequenti
Quando serve una domanda unica di sanatoria per più opere abusive?
Quando le opere sono funzionalmente connesse o il loro esame separato servirebbe ad aggirare un limite urbanistico. Secondo il Consiglio di Stato (sentenza n. 7227/2026) non basta che si trovino nello stesso edificio o appartengano allo stesso proprietario.
Che differenza c’è tra sanatoria parziale e sanatoria di opere distinte?
Nell’accertamento di conformità dell’art. 36 la sanatoria parziale, cioè di singole parti di una stessa opera, è esclusa, perché l’opera si valuta nella sua interezza (Consiglio di Stato, sentenza n. 6309/2026). Per parziali difformità e variazioni essenziali, l’art. 36-bis consente invece di subordinare la sanatoria alla rimozione delle parti non sanabili. Opere distinte e funzionalmente autonome possono essere oggetto di domande separate, ciascuna valutata per intero.
Gli elaborati di una pratica di sanatoria rinunciata provano lo stato legittimo?
No. Il Comune può usarli per confronti e richieste di chiarimento, ma lo stato legittimo si desume dai titoli abilitativi.
