Basta la SCIA alternativa al permesso di costruire per demolire e ricostruire un edificio più alto di 25 metri? E se il Comune lascia passare i trenta giorni senza vietarla, la segnalazione diventa intoccabile? Oppure il Comune può vietare i lavori anni dopo, senza annullare nulla?
Sono domande che da tempo attraversano uffici tecnici, studi professionali e tribunali, da quando la SCIA alternativa al permesso di costruire è diventata la porta d’accesso a demolizioni e ricostruzioni capaci di far nascere torri al posto di edifici molto più bassi.
Il terreno è quello delle inchieste penali sui grattacieli senza piano attuativo, del confronto tra giudice amministrativo e giudice penale sui limiti della legge urbanistica del 1942 e degli atti di indirizzo adottati per orientare gli uffici mentre i progetti erano già in istruttoria. In mezzo, spesso, c’è un operatore convinto di essere al riparo perché i trenta giorni sono trascorsi senza un divieto.
In questo scenario interviene il TAR Lombardia con la sentenza n. 4411 del 1° ottobre 2026, che mette alla prova quella convinzione su un caso emblematico, una torre di ventidue piani al posto di un edificio di otto, presentata come ristrutturazione e fermata dal Comune oltre due anni dopo il deposito della segnalazione. La risposta dei giudici tocca la qualificazione dell’intervento, il piano attuativo e la natura del potere esercitato dal Comune, e riguarda chiunque abbia oggi sul tavolo un grande progetto di demoricostruzione.
Super-SCIA per una torre di ventidue piani: la vicenda
Al centro della controversia c’è la SCIA alternativa (c.d. super-SCIA) che la società di gestione di un fondo immobiliare ha presentato nel maggio 2022, qualificando l’intervento come ristrutturazione con demolizione e ricostruzione. Il progetto prevedeva di sostituire un edificio di otto piani con una torre di ventidue, alta oltre 80 metri e con sagoma, sedime e prospetti interamente diversi, a parità di superficie lorda.
La segnalazione era condizionata dalla stessa società al solo parere dell’ufficio comunale per i controlli energetici, arrivato favorevole nell’aprile 2023. Il Comune, però, non ha svincolato il titolo e ha chiesto un nuovo progetto, perché per gli uffici l’edificio si discostava dalla norma morfologica del piano, non essendo allineato in cortina sulla strada ma al centro del lotto. La società, pur dissentendo, ha depositato nuovi elaborati tra dicembre 2023 e gennaio 2024.
Tra febbraio e marzo 2024 la Giunta ha adottato linee di indirizzo temporanee e la direzione competente due disposizioni di servizio, tra cui quella che dettava i criteri per riqualificare alcune demoricostruzioni come nuova costruzione e per sottoporre a piano attuativo gli interventi oltre determinati parametri dimensionali. Nell’ottobre 2024 è arrivato l’ordine di non eseguire i lavori, che definiva la SCIA «inammissibile e priva di efficacia» e riqualificava l’intervento come nuova costruzione da sottoporre a piano attuativo.
La ricorrente ha impugnato l’ordine e gli atti generali, sostenendo che questi invadevano la competenza statale, che il progetto era conforme alle norme morfologiche, che il lotto era intercluso e che il provvedimento era un’autotutela mascherata, senza garanzie e fuori termine.
Ristrutturazione, nuova costruzione e piano attuativo: cosa prevede la legge
Il perimetro normativo è segnato dall’art. 3, comma 1, del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia). La lettera d) ricomprende nella ristrutturazione anche la demolizione e ricostruzione con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, salvi i limiti per beni vincolati e centri storici, mentre la lettera e) qualifica come nuova costruzione ogni trasformazione edilizia e urbanistica del territorio non riconducibile alle categorie precedenti.
L’art. 23 ammette la SCIA in alternativa al permesso per la ristrutturazione pesante dell’art. 10, comma 1, lettera c), e per la nuova costruzione soltanto se disciplinata da piani attuativi con precise disposizioni planivolumetriche o realizzata in diretta esecuzione di strumenti generali che le contengano. Il comma 6 consente al Comune, se mancano le condizioni, di ordinare entro trenta giorni di non effettuare l’intervento, mentre l’art. 27 affida al dirigente comunale la vigilanza sull’attività urbanistico-edilizia.
Sul versante urbanistico c’è l’art. 41-quinquies della Legge n. 1150/1942, che al sesto comma vieta, nelle zone in cui sono consentiti volumi oltre tre metri cubi per metro quadrato o altezze oltre 25 metri, di superare quei limiti senza un piano particolareggiato o una lottizzazione convenzionata estesi all’intera zona.
Demolizione e ricostruzione o nuova costruzione: i principi del TAR Lombardia
Il punto fermo dei giudici è che gli atti generali del Comune non creano una nuova categoria edilizia ma restano sul piano applicativo dell’art. 3, perché il carattere residuale della nuova costruzione esige una qualificazione caso per caso che spetta in prima battuta al Comune, legittimato a predeterminare indici sintomatici. Il mutamento del numero degli edifici e l’assenza di qualsiasi traccia del preesistente, nelle giaciture, nelle altezze o negli elementi strutturali e funzionali, sono ragionevoli indicatori della rottura del nesso di continuità.
L’estensione della ristrutturazione non abolisce il potere-dovere del Comune di verificare se il nuovo edificio conservi un rapporto sufficiente con quello demolito. Il salto da otto a ventidue piani, da circa 25 a oltre 80 metri, spezza quel nesso, e la superficie lorda invariata non basta a ricucirlo, perché anche su un’area già edificata si può produrre una trasformazione del territorio. Il TAR richiama i criteri dell’unicità dell’edificio, della contestualità tra demolizione e ricostruzione e della neutralità dell’impatto, valorizzati dal Consiglio di Stato (sentenza n. 8542/2025). La valutazione è di discrezionalità tecnica, sindacabile solo per errori di fatto evidenti o manifesta irragionevolezza.
Qualificato l’intervento come nuova costruzione, il progetto supera entrambi i limiti dell’art. 41-quinquies, ma la disposizione di servizio ne ha ristretto l’ambito, chiedendo in aggiunta il discostamento morfologico o un ambito poco edificato. Il criterio non è irragionevole, perché l’impatto di un edificio dipende dal volume ma anche dal modo in cui si insedia nella maglia urbana, e qui ricorre, trattandosi di un corpo isolato al centro del lotto, anche se il fabbricato demolito era già in posizione centrale.
La deroga del lotto intercluso opera solo quando la completa edificazione dell’area rende incompatibile il piano, come ricorda il Consiglio di Stato (sentenza n. 3809/2025), e per il TAR richiede l’assetto definitivo dell’intero ambito, non qualche opera di urbanizzazione. Non è un automatismo invocabile dal privato ma una determinazione espressa e motivata del Comune, che qui ha ritenuto il piano ancora utile in un contesto in forte trasformazione, e l’esclusione dell’area dal perimetro di un accordo di programma non equivale a quell’accertamento. Richiamando la propria sentenza n. 2747/2025 sui grattacieli senza piano attuativo, il TAR non rinnega la rilevanza del contesto urbanizzato, ma la affida al Comune.
La SCIA era dunque inefficace dall’origine, perché produce effetti solo se corrisponde al modello legale e, usata per un intervento precluso a priori dall’assenza del piano attuativo, non si consolida. L’ordine di non eseguire va ricondotto alla vigilanza dell’art. 27 e non è né nullo né un’autotutela mascherata, per cui non operano i trenta giorni né le garanzie dell’annullamento d’ufficio e non si forma un affidamento tutelabile. Le censure sulla bonifica e sui pareri, in parte fondate, non scalfiscono un provvedimento sorretto da questa ragione assorbente.
SCIA alternativa scaduti i 30 giorni: il Comune può ancora bloccarla?
Sì, se la segnalazione è usata fuori dal suo perimetro, e tutto dipende dalla scelta iniziale del titolo. Una demoricostruzione che perde il nesso di continuità diventa nuova costruzione e, oltre i limiti dell’art. 41-quinquies, può passare dalla super-SCIA solo dentro un piano attuativo, che nessuna asseverazione può sostituire.
In una prospettiva di sistema, anche se la pronuncia non lo affronta, la decisione non contraddice l’orientamento che, per la SCIA edilizia ordinaria, nega al Comune di dichiararla inefficace scaduti i trenta giorni senza passare per l’autotutela, perché riguarda segnalazioni presentate nel loro ambito. Per la super-SCIA l’art. 5, comma 2, lettera c), del Decreto-Legge n. 70/2011 ha escluso in via interpretativa l’art. 19 della Legge n. 241/1990 per le denunce alternative al permesso di costruire, di cui essa ha preso il posto, ma la sentenza non deve sciogliere il nodo, perché esclude soltanto che i termini dell’art. 19 operino per una segnalazione improduttiva di effetti.
SCIA inefficace dall’origine: cosa cambia per progettisti e operatori
In conclusione, il TAR Lombardia ha respinto il ricorso, lasciando in piedi l’ordine di non eseguire i lavori e gli atti generali impugnati.
La convinzione iniziale non regge quando la super-SCIA è usata fuori dal suo campo, e la prudenza comincia dalla prima tavola, perché il rischio ricade su chi ha scelto il titolo.
La sentenza si avvicina alla linea rigorosa della Cassazione penale e del TAR Lazio sul piano oltre i 25 metri, mentre lo stesso TAR Lombardia salva la ristrutturazione quando l’edificio conserva identità e assetto, come nella demolizione e ricostruzione in zona A.
Resta il problema di fondo. Dopo oltre ottant’anni, la Legge n. 1150/1942 continua a decidere il destino dei grandi progetti e, in assenza di una riforma organica dell’urbanistica e dell’edilizia che chiediamo da tempo, tocca ai Comuni, come quello di questa vicenda con indirizzi adottati in attesa di chiarimenti legislativi o giurisprudenziali, e poi ai giudici colmare i vuoti di un sistema che rincorre la realtà senza mai raggiungerla. Una segnalazione si deposita in un giorno, ma non può far nascere da sola il piano che la legge chiede per l’intera zona.
SCIA alternativa al permesso di costruire: le domande più frequenti
La SCIA alternativa si consolida se il Comune non interviene entro trenta giorni?
Non quando è usata per un intervento che non può abilitare. Secondo il TAR Lombardia (sentenza n. 4411/2026), la SCIA presentata per una nuova costruzione che supera i limiti dell’art. 41-quinquies della Legge n. 1150/1942 senza il piano attuativo è inefficace dall’origine, e il Comune può vietarne l’esecuzione anche oltre i trenta giorni con i poteri di vigilanza dell’art. 27 del d.P.R. n. 380/2001.
Mantenere la superficie lorda basta per restare nella ristrutturazione edilizia?
No. Per il TAR Lombardia (sentenza n. 4411/2026) il solo mantenimento della superficie lorda non preserva il nesso di continuità, e il Comune può qualificare come nuova costruzione la demoricostruzione che non conserva traccia del preesistente e ne stravolge l’assetto, come una torre di ventidue piani al posto di un edificio di otto.
Quando si può costruire oltre 25 metri senza piano attuativo?
Per una nuova costruzione, secondo il TAR Lombardia, solo se l’intero ambito ha raggiunto l’assetto urbanistico definitivo e il Comune lo accerta con una valutazione espressa e motivata, perché il privato non può dichiarare da sé il lotto intercluso. La Cassazione penale (sentenza n. 26620/2025) richiede invece il piano a prescindere dal grado di urbanizzazione.
