Quando un servizio può dirsi analogo a quello messo a gara? La rimozione dei rifiuti prodotti da una demolizione vale come attività di bonifica ai fini del requisito di capacità tecnico-professionale? E bastano l'attestazione SOA e l'iscrizione all'Albo dei gestori ambientali a dimostrare l'esperienza pregressa chiesta dal disciplinare?
I servizi analoghi richiesti come requisito di capacità tecnico-professionale non sono i servizi identici a quello messo a gara, ma quelli che appartengono al medesimo settore imprenditoriale o professionale, così che l'operatore ne abbia tratto la capacità di eseguire la prestazione da affidare. A questi interrogativi risponde il Consiglio di Stato con la sentenza n. 6310 del 4 agosto 2026, che mette al centro non la distinzione tra le matrici ambientali, ma il confine tra la bonifica vera e propria e la gestione dei rifiuti che le si affianca.
Su questa premessa i giudici d'appello aggiungono un passaggio di rilievo pratico. Quando la stazione appaltante ha già ampliato in sede di chiarimenti i servizi analoghi ammessi, nei limiti che la giurisprudenza consente, quel perimetro non può essere allargato una seconda volta per via interpretativa.
Appalto misto di bonifica della falda e requisito dei contratti analoghi
Il caso oggetto della sentenza riguarda una procedura aperta di rilevanza comunitaria, indetta con bando ai sensi del D.Lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti), per un appalto misto di servizi e lavori a netta prevalenza di servizi, avente a oggetto la messa in sicurezza e la bonifica della falda di un sito contaminato.
Il disciplinare chiedeva, quale requisito di capacità tecnico-professionale, l'esecuzione nei dieci anni precedenti di contratti analoghi anche a favore di committenti privati, per un importo minimo predeterminato, e qualificava il mancato possesso dei requisiti come causa di esclusione non sanabile con il soccorso istruttorio. In sede di chiarimenti la centrale di committenza aveva poi ammesso tra i servizi analoghi non solo gli interventi sulla falda, ma anche le bonifiche di suolo e sottosuolo.
La seconda classificata impugnava l'aggiudicazione sostenendo che l'aggiudicataria fosse priva di quel requisito, perché le tre commesse dichiarate erano consistite in rimozione e smaltimento di rifiuti, non in attività di bonifica.
I giudici di primo grado accoglievano il ricorso, ma solo quanto alla prima di quelle commesse, consistita nella demolizione di alcuni fabbricati e nello smaltimento dei rifiuti che ne erano derivati, e annullavano l'aggiudicazione, riconoscendo invece natura di bonifica alle altre due.
L'aggiudicataria proponeva appello con un unico motivo. Sosteneva che i servizi analoghi vadano individuati per settore imprenditoriale, quindi attraverso la categoria OG12 dell'attestazione SOA e la categoria 9 dell'Albo nazionale dei gestori ambientali, e che la lettura del primo giudice, oltre a violare i principi di proporzionalità e massima partecipazione, travisasse la disciplina ambientale e sconfinasse nell'ultrapetizione, avendo distinto le bonifiche per matrice.
Che cosa sono i servizi analoghi secondo l'art. 100 del Codice dei contratti?
L'art. 100, comma 11, del D.Lgs. n. 36/2023 consente alle stazioni appaltanti, negli appalti di servizi e forniture e fino all'entrata in vigore del regolamento sulla qualificazione previsto dall'art. 226-bis, di chiedere quale requisito di capacità tecnica e professionale l'esecuzione, negli ultimi dieci anni dall'indizione della procedura, di contratti analoghi a quello in affidamento, anche a favore di soggetti privati. È una facoltà, che il comma 2 tiene ancorata alla proporzionalità e all'attinenza all'oggetto dell'appalto.
Convivono così due sistemi che conviene non sovrapporre. Per i lavori il possesso dell'attestazione SOA in categorie e classifiche adeguate — qui la OG12, dedicata alle opere e agli impianti di bonifica e protezione ambientale — è condizione necessaria e sufficiente a dimostrare i requisiti di partecipazione, e la classifica stessa è attribuita in ragione dell'esperienza professionale documentata.
Quella sufficienza si ferma però ai lavori. Per la componente di servizi l'esperienza si prova con i contratti analoghi che il disciplinare individua. L'iscrizione all'Albo nazionale dei gestori ambientali sta su un piano ancora diverso, perché abilita a operare in una categoria di attività senza dire nulla su ciò che l'operatore ha eseguito.
Sul versante ambientale, la bonifica è definita dall'art. 240, lettera p), del D.Lgs. n. 152/2006 come l'insieme degli interventi atti a eliminare le fonti di inquinamento e le sostanze inquinanti, o a ridurne le concentrazioni nel suolo, nel sottosuolo e nelle acque sotterranee a un livello non superiore ai valori delle concentrazioni soglia di rischio. Il procedimento è governato dall'art. 242, il cui comma 5 prevede che, quando l'analisi di rischio dimostra contaminazioni inferiori a quelle soglie, la conferenza di servizi approvi il documento e dichiari concluso positivamente il procedimento, con la possibilità di prescrivere un programma di monitoraggio. È l'ipotesi in cui una vicenda ambientale si chiude senza che alcuna bonifica venga eseguita.
I principi espressi dai giudici sul confine tra bonifica e gestione dei rifiuti
Alla luce di questo quadro, i giudici d'appello danno continuità all'orientamento consolidato sull'analogia dei servizi, che la stessa pronuncia invocata dall'appellante — Consiglio di Stato (sentenza n. 1345/2026) — avvalora anziché smentire. Il cuore della decisione sta però altrove, nel confine tra due attività che la prassi tende a confondere.
La rimozione dei rifiuti può accompagnare una bonifica, sia perché i rifiuti sono la matrice contaminante, sia perché la decontaminazione ne produce di nuovi da gestire, ma resta una porzione di un'attività più ampia e non è detto che vi compaia. La differenza, precisa Palazzo Spada, non sta tanto nella diversa disciplina dei due istituti quanto nella diversità materiale dell'attività da svolgere, e si accentua sulle acque sotterranee, che chiedono tecniche, macchinari, procedure e competenze più complessi della semplice rimozione di rifiuti dal suolo.
Da qui il principio che la quinta Sezione afferma completando la motivazione di primo grado. Sono attività di bonifica quelle eseguite dopo l'approvazione di un progetto di bonifica, purché in attuazione di quel progetto, oppure, dentro un procedimento ex art. 242 del D.Lgs. n. 152/2006, le misure di prevenzione, la messa in sicurezza d'emergenza, le opere di stabilizzazione e quelle di messa in sicurezza permanente.
Applicato alla commessa contestata, il criterio ne esclude la qualificazione come servizio analogo. Il procedimento ambientale su quell'area si era arrestato prima della bonifica, perché una nuova analisi di rischio l'aveva dichiarata non necessaria, e nessuna delle misure propedeutiche era stata posta in essere dall'operatore, le cui demolizioni con successivo smaltimento dei rifiuti si sono collocate a valle di quella chiusura, in luogo della bonifica. Espunta quella commessa dal computo, i servizi analoghi dichiarati scendono sotto la soglia del disciplinare, e il rilievo diventa decisivo ai fini dell'esclusione.
Non soccorrono l'appellante neppure i titoli invocati. L'iscrizione all'Albo dimostra l'idoneità a svolgere determinati servizi, non la loro esecuzione pregressa nell'importo preteso dalla legge di gara.
Cade infine la censura di ultrapetizione, perché la distinzione per matrice ambientale, ai fini della partecipazione, non è stata compiuta né in primo grado né in appello. Le bonifiche appartengono a un unico settore di riferimento a prescindere dalla matrice trattata, individuabile proprio attraverso l'iscrizione nella categoria 9 di quell'Albo. Ed è l'attività dichiarata a non appartenervi, perché va ricondotta alla gestione dei rifiuti inerti da demolizione.
Come si verifica il requisito dei contratti analoghi nelle gare di bonifica?
Dal punto di vista tecnico-operativo il raffronto tra legge di gara e curriculum del concorrente non va condotto sulle etichette dei contratti e dei verbali di fine lavori, che nella prassi ambientale chiamano bonifica un ventaglio larghissimo di lavorazioni, ma sull'atto amministrativo che governa l'intervento.
Ne discende un'indicazione documentale precisa. A comprovare l'esperienza pregressa contano gli atti del procedimento ambientale più dei certificati di regolare esecuzione, che descrivono le lavorazioni senza qualificarne la funzione. Non a caso le altre due commesse hanno retto perché ancorate alla procedura semplificata dell'art. 242-bis e alla certificazione di avvenuta bonifica dell'art. 248 del D.Lgs. n. 152/2006. Sul piano sistematico, e senza che la pronuncia se ne occupi, una carenza del genere non si recupera con il soccorso istruttorio dell'art. 101 del Codice dei contratti, che consente di integrare la domanda di partecipazione ma non di colmare il requisito mancante.
Conclusioni operative per stazioni appaltanti e operatori economici
In conclusione, Palazzo Spada ha respinto l'appello e ha confermato l'annullamento dell'aggiudicazione.
Ciò significa che il chiarimento reso in gara va preso per quello che dice e non per quello che se ne potrebbe dedurre. Vale anche a rovescio, perché l'amministrazione che ha ammesso e poi aggiudicato su una lettura più larga non crea con questo alcun affidamento tutelabile.
D'altro canto la pronuncia si allinea a una giurisprudenza che tiene larga la nozione di servizio analogo sul piano del settore imprenditoriale e stretta su quello della funzione della prestazione. Nella cornice dei principi generali del Codice, che la sentenza non richiama, il risultato dell'art. 1 e la fiducia dell'art. 2 confermano che il requisito di esperienza non è un formalismo, perché serve ad assicurare che l'intervento riesca.
Nelle gare di bonifica, insomma, non basta aver lavorato in un sito contaminato, occorre averlo risanato.
