Servizi analoghi: tra verifica dei requisiti e principio del risultato

La verifica dei requisiti di capacità tecnico-professionale rappresenta uno dei momenti più sensibili dell’intera procedura di affidamento durante cui si misura l’equilibrio tra l’esigenza di selezionare operatori realmente qualificati e il dovere, per la stazione appaltante, di non trasformare i requisiti in strumenti di esclusione meramente formale.

La questione può diventare particolarmente complessa quando il bando richiede lo svolgimento di servizi analoghi e l’esperienza dichiarata dall’operatore non deriva da rapporti contrattuali “classici”, ma da attività effettivamente svolte in favore di enti pubblici, talvolta in assetti giuridici atipici o comunque non immediatamente riconducibili a contratti, concessioni o convenzioni formalizzate.

In questi casi, il rischio è quello di svalutare esperienze professionali concrete e coerenti con l’oggetto dell’affidamento ma anche di ampliare troppo il perimetro dei requisiti, indebolendo le garanzie della procedura.

È proprio su questo crinale che si innestano i principi che governano l’azione delle stazioni appaltanti: se il rispetto della lex specialis resta il punto di partenza imprescindibile, esso non può essere disgiunto dalla tassatività delle cause di esclusione, dal favor partecipationis e dalla necessità di interpretare i requisiti in funzione della loro finalità sostanziale.

Fino a che punto la “sostanza” dell’esperienza può quindi essere valorizzata quando la legge di gara non impone vincoli formali stringenti? A rispondere prova il Consiglio di Stato con la sentenza dell’11 dicembre 2025, n. 9802, con cui ha chiarito il rapporto tra dimostrazione dei servizi analoghi, forma del titolo giuridico e criteri di valutazione dei requisiti tecnico-professionali.

Servizi analoghi e requisiti tecnico-professionali: cosa conta davvero nella verifica

La controversia trae origine da una procedura di gara indetta per l’affidamento in concessione di un servizio di ripristino delle condizioni di sicurezza stradale a seguito di sinistri.

La gara, aggiudicata con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa, prevedeva tra i requisiti di partecipazione il possesso di una capacità tecnico-professionale dimostrata attraverso lo svolgimento, nel triennio antecedente, di servizi analoghi a favore di enti pubblici, per un importo minimo prestabilito.

All’esito della procedura, il secondo classificato aveva impugnato l’aggiudicazione, contestando il possesso del requisito in capo all’aggiudicatario, in quanto i servizi dichiarati non sarebbero stati riconducibili a rapporti contrattuali formalizzati con enti pubblici e, per tale ragione, non avrebbero potuto essere valorizzati ai fini della dimostrazione dell’esperienza richiesta dalla lex specialis.

Nel corso del giudizio di primo grado, il giudice amministrativo aveva disposto una verificazione finalizzata ad accertare l’effettivo svolgimento dei servizi indicati, i periodi di esecuzione e gli importi fatturati. All’esito dell’istruttoria, il TAR riteneva sussistente il requisito di capacità tecnico-professionale e aveva respinto il ricorso.

Da qui l’appello, incentrato da un lato, sulla lettura del requisito dei servizi analoghi e, dall’altro, sull’utilizzo della verificazione e del soccorso istruttorio per la dimostrazione del fatturato specifico richiesto.

Su questi profili è intervenuto il Consiglio di Stato, chiamato a chiarire se, in assenza di una previsione espressa della legge di gara, l’esperienza maturata potesse essere valutata prescindendo dalla forma del rapporto giuridico sottostante.

Il quadro normativo di riferimento

La questione affrontata dalla sentenza si colloca all’interno della disciplina dei requisiti di capacità tecnico-professionale, che nel sistema dei contratti pubblici assolvono alla funzione di garantire che l’operatore economico disponga di un’esperienza adeguata e coerente con la prestazione da affidare.

Nel caso di specie, la procedura era disciplinata dal previgente Codice dei contratti pubblici (d.Lgs. n. 50/2016), che consentiva alle stazioni appaltanti di richiedere, quale requisito di partecipazione, l’aver svolto servizi analoghi a quelli oggetto dell’affidamento, individuandone l’arco temporale di riferimento e l’importo minimo complessivo.

La norma, tuttavia, non imponeva una determinata forma giuridica del rapporto alla base dei servizi dichiarati, rimettendo alla lex specialis la definizione puntuale delle modalità di dimostrazione dell’esperienza.

È proprio su questo piano che assume rilievo il principio, costantemente affermato dalla giurisprudenza, secondo cui i requisiti di partecipazione devono essere interpretati nel rispetto della legge di gara, senza possibilità di introdurre, in via interpretativa, condizioni ulteriori o più restrittive rispetto a quelle espressamente previste. Da qui discende il collegamento con la tassatività delle cause di esclusione, che impedisce di fondare l’estromissione di un operatore su presupposti non chiaramente desumibili dal bando.

Accanto a questi profili, la verifica dei requisiti deve essere condotta in modo coerente con il favor partecipationis, inteso non come attenuazione dei controlli, ma come esigenza di evitare interpretazioni che trasformino il requisito esperienziale in una barriera formale, priva di effettiva utilità selettiva.

In questa cornice si innestano anche i principi che orientano l’azione amministrativa nelle procedure di gara, tra cui il principio del risultato, richiamato dalla giurisprudenza come criterio di lettura funzionale delle regole di gara. Un principio che non consente di disapplicare la lex specialis, ma che impone di valutarne le prescrizioni in modo coerente con l’obiettivo dell’affidamento: selezionare un operatore concretamente idoneo a eseguire il servizio.

L’analisi del Consiglio di Stato

Preliminarmente, i giudici di Palazzo Spada si sono soffermati sulla funzione stessa del requisito dei servizi analoghi.

Secondo il Collegio, tale requisito non è finalizzato a verificare la “regolarità formale” dei rapporti giuridici pregressi, ma a consentire alla stazione appaltante di accertare che l’operatore economico abbia maturato un’esperienza concreta e pertinente rispetto alla prestazione da affidare.

Proprio per questo, in assenza di una previsione espressa della lex specialis, non è possibile subordinare la valutazione dell’esperienza allo svolgimento del servizio sulla base di un contratto, di una concessione o di una convenzione formalmente stipulata con l’ente pubblico. Introdurre un simile vincolo in via interpretativa significherebbe, di fatto, restringere l’accesso alla gara oltre quanto previsto dal bando.

Sul punto, il Consiglio di Stato ha chiarito quindi che il servizio può essere considerato reso “a favore di un ente pubblico” anche quando:

• l’ente sia beneficiario finale della prestazione, ad esempio in quanto titolare dell’infrastruttura interessata;
• l’attività sia stata svolta nel suo ambito territoriale;
• l’esecuzione risulti effettiva, documentata e fatturata nel periodo di riferimento.

In questa prospettiva, la forma del rapporto giuridico perde centralità, mentre assume rilievo la sostanza dell’attività svolta e la sua coerenza con l’oggetto della concessione.

Un ulteriore profilo affrontato dal giudice riguarda l’istruttoria svolta in primo grado. La verifica disposta dal TAR è stata ritenuta pienamente legittima perché finalizzata non a colmare carenze originarie del requisito, ma a verificare dati oggettivi, quali importi, periodi di esecuzione e documentazione contabile.

Il Collegio ha quindi escluso che la verifica sia stata utilizzata in modo surrettizio per “costruire” il requisito in corso di causa.

Analoga valutazione viene svolta in relazione al soccorso istruttorio e processuale, ritenuto ammissibile nella misura in cui la documentazione prodotta:

• non introduce elementi nuovi;
• chiarisce o integra quanto già dichiarato in sede di gara;
• non altera la parità di trattamento tra i concorrenti.

Infine, il Consiglio di Stato si sofferma sul richiamo ai principi generali dell’evidenza pubblica.

In particolare, il principio del risultato viene utilizzato come criterio di supporto a una lettura funzionale del requisito, senza assumere un ruolo autonomo o derogatorio rispetto alla lex specialis. Il principio, in altre parole, non giustifica scorciatoie istruttorie, ma rafforza l’idea che la verifica dei requisiti debba essere orientata alla selezione dell’operatore effettivamente idoneo.

Conclusioni

L’appello è stato quindi respinto, confermando la legittimità dell’aggiudicazione e la correttezza della valutazione del requisito di capacità tecnico-professionale operata dalla stazione appaltante e avallata dal giudice di primo grado.

La sentenza chiarisce un aspetto pratico interessante sia per le stazioni appaltanti che per gli operatori: in assenza di una previsione espressa nella lex specialis, la dimostrazione dei servizi analoghi non può essere limitata ai soli servizi svolti sulla base di contratti, concessioni o convenzioni formalmente tipizzate. Ciò che conta è l’esperienza effettivamente maturata, purché coerente con l’oggetto dell’affidamento, documentata e riferibile, anche in via sostanziale, a enti pubblici beneficiari della prestazione.

Se quindi le SA intendono circoscrivere il requisito a specifiche forme giuridiche del rapporto, tale scelta deve essere esplicitata in modo inequivoco nella legge di gara; diversamente la verifica dei requisiti rimane ancorata alla funzione sostanziale dell’esperienza richiesta, evitando letture formalistiche non imposte dal bando.

Da questo punto di vista il richiamo al principio del risultato rappresenta un criterio di supporto e non uno strumento derogatorio: di fatto, serve a orientare l’interpretazione dei requisiti verso la selezione dell’operatore concretamente idoneo, senza comprimere indebitamente la concorrenza.