Quando si parla di silenzio-assenso nel permesso di costruire, cosa succede se il Comune non risponde nei termini ma l’intervento richiesto non è conforme agli strumenti urbanistici? Il titolo si forma comunque o no?
Le Amministrazioni tendono a dare risposta negativa al quesito, partendo dal presupposto che se il progetto non è conforme alla disciplina urbanistica, l’inerzia dell’amministrazione non può trasformarsi automaticamente in un titolo edilizio.
Non dello stesso avviso è stato al riguardo il Consiglio di Stato, con la sentenza del 9 marzo 2026, n. 1878, chiarendo che, ai fini della formazione del silenzio-assenso, ciò che rileva è la configurabilità della domanda.
Se l’istanza di permesso di costruire è completa negli elementi essenziali previsti dalla legge – titolo di legittimazione, elaborati progettuali, asseverazione del progettista e documentazione tecnica richiesta dal Testo unico dell’edilizia – il decorso dei termini procedimentali può comunque portare alla formazione del titolo, anche se il progetto presenta profili di difformità.
Diverso è il caso in cui la domanda sia priva di uno degli elementi indispensabili richiesti dall’art. 20 del d.P.R. n. 380/2001. In queste situazioni l’istanza non è nemmeno idonea ad attivare il procedimento e il silenzio-assenso non può formarsi.
Ed è proprio su questo confine tra domanda non conforme e domanda strutturalmente carente che si è sviluppato il ragionamento del Consiglio di Stato.
Silenzio-assenso sul permesso di costruire: può formarsi anche con difformità urbanistiche?
La questione nasce dalla presentazione di un’istanza di permesso di costruire per il recupero abitativo del sottotetto di un edificio, senza che il procedimento si fosse concluso con un provvedimento espresso.
A distanza di tempo la ricorrente aveva chiesto allo sportello unico per l’edilizia l’attestazione del decorso dei termini del procedimento e della formazione del silenzio-assenso prevista dall’art. 20, comma 8, del Testo Unico Edilizia.
Il Comune aveva respinto la richiesta, sostenendo che il silenzio-assenso non si fosse formato perché la domanda di permesso di costruire risultava incompleta sotto il profilo documentale. L’amministrazione aveva infatti evidenziato la mancanza di alcuni elaborati tecnici e di altre dichiarazioni ritenute necessarie ai fini dell’istruttoria.
Ne era scaturito il ricorso al TAR, specificando che l’istanza fosse comunque idonea ad attivare il procedimento e che, una volta decorso il termine previsto dalla legge senza un diniego espresso, il titolo edilizio dovesse considerarsi formato per effetto del silenzio-assenso.
Il giudice di prime cure aveva respinto il ricorso ritenendo che la carenza della documentazione impedisse la formazione del titolo tacito. La questione era stata quindi portata davanti al Consiglio di Stato, chiamato a chiarire quando una domanda di permesso di costruire possa considerarsi idonea a far operare il meccanismo del silenzio-assenso e quando, invece, la mancanza di documentazione renda l’istanza incapace di produrre tale effetto.
Silenzio-assenso nel permesso di costruire: il quadro normativo tra legge 241/1990 e Testo unico edilizia
Il punto di partenza è l’art. 20 della legge n. 241/1990, che disciplina il meccanismo generale del silenzio-assenso nei procedimenti ad istanza di parte.
La norma stabilisce che, nei procedimenti finalizzati al rilascio di un provvedimento amministrativo, il silenzio dell’amministrazione equivale ad accoglimento della domanda se, entro il termine di conclusione del procedimento, non viene comunicato un provvedimento di diniego.
Si tratta di una scelta precisa del legislatore: nei casi in cui l’amministrazione è tenuta a decidere su un’istanza del privato, l’inerzia non può bloccare il procedimento ma produce un effetto giuridico favorevole all’istante.
La stessa disposizione individua anche alcuni limiti all’operatività del silenzio-assenso, escludendolo in presenza di interessi sensibili, come quelli relativi alla tutela del patrimonio culturale e paesaggistico, dell’ambiente, della sicurezza pubblica o della salute.
Nel settore edilizio la disciplina trova una specifica applicazione nell’art. 20 del d.P.R. 380/2001, che regola il procedimento per il rilascio del permesso di costruire.
La norma stabilisce che la domanda debba essere presentata allo sportello unico per l’edilizia e debba essere corredata da alcuni elementi essenziali:
- titolo di legittimazione del richiedente
- elaborati progettuali
- eventuali documenti tecnici richiesti dalla normativa di settore
- dichiarazione asseverata del progettista, che attesta la conformità del progetto agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi e alle altre normative rilevanti
Il procedimento prevede una fase istruttoria affidata al responsabile del procedimento e si conclude con l’adozione del provvedimento finale da parte del dirigente o del responsabile dell’ufficio.
Se il procedimento non viene concluso nei termini previsti dalla legge e non viene adottato un provvedimento di diniego, sulla domanda di permesso di costruire si forma il silenzio-assenso.
La stessa disposizione prevede inoltre che, su richiesta dell’interessato, lo sportello unico rilasci un’attestazione del decorso dei termini del procedimento, confermando l’assenza di provvedimenti di diniego o di richieste istruttorie rimaste inevase.
Permesso di costruire e silenzio-assenso: l’interpretazione del Consiglio di Stato
Il caso ha rappresentato l’occasione per affrontare la questione interpretativa legata alla formazione del silenzio-assenso sul permesso di costruire.
In giurisprudenza si sono sviluppati due orientamenti.
Secondo una prima impostazione, più risalente, il silenzio-assenso si formerebbe solo quando sussistono tutti i presupposti sostanziali per il rilascio del titolo edilizio. In questa prospettiva la difformità urbanistica dell’intervento impedirebbe la formazione del titolo tacito.
Un orientamento più recente, che il Consiglio di Stato ritiene preferibile, muove invece da un presupposto diverso: il silenzio-assenso è un meccanismo di semplificazione che opera sul piano procedimentale, non sul piano della legittimità sostanziale dell’intervento.
In altre parole, ciò che rileva ai fini della formazione del silenzio-assenso non è la piena conformità urbanistica del progetto, ma i requisiti minimi che rendono la domanda giuridicamente configurabile.
Se questi requisiti sono presenti e l’amministrazione non conclude il procedimento nei termini previsti, il titolo edilizio si forma comunque.
La difformità urbanistica dell’intervento non impedisce quindi la formazione del silenzio-assenso. Può semmai rilevare in un momento successivo, attraverso l’esercizio dei poteri di autotutela.
Questo principio incontra comunque un limite preciso: il silenzio-assenso non può formarsi quando la domanda sia priva degli elementi essenziali richiesti dalla legge, perché in questo caso l’istanza non è neppure idonea ad attivare il procedimento.
Tali elementi, nel caso di istanza di permesso di costruire, sono indicati dall’art. 20 del Testo unico dell’edilizia e comprendono:
- titolo di legittimazione del richiedente;
- elaborati progettuali;
- documentazione tecnica prevista dalla normativa di settore;
- dichiarazione asseverata del progettista sulla conformità del progetto.
La mancanza di uno di questi elementi determina una situazione che il Consiglio di Stato ha definito “inconfigurabilità strutturale” della domanda. In questo caso non si forma alcun silenzio-assenso, anche se l’amministrazione non ha richiesto integrazioni documentali entro i termini del procedimento.
Diverso è il caso della domanda non conforme alla legge: se l’istanza contiene tutti gli elementi essenziali ma l’intervento richiesto presenta profili di illegittimità urbanistica, la domanda resta comunque configurabile e il silenzio-assenso può formarsi.
Su questo punto Palazzo Spada ha ribadito che il silenzio-assenso non richiede la preventiva verifica di tutti i presupposti sostanziali del titolo edilizio. Pretendere il contrario significherebbe svuotare di fatto l’istituto, perché l’effetto della semplificazione dipenderebbe proprio da quelle valutazioni che l’amministrazione avrebbe dovuto compiere nel procedimento.
L’eventuale illegittimità del titolo tacito potrà essere affrontata solo attraverso l’esercizio dei poteri di autotutela previsti dalla legge.
Domanda non conforme alla legge: quando il silenzio assenso non si forma
Secondo quanto espresso dal Consiglio di Stato, la formazione del titolo tacito non dipende dalla piena conformità urbanistica dell’intervento. Ciò che conta è che la domanda sia configurabile, cioè completa degli elementi essenziali richiesti dall’art. 20 del d.P.R. 380/2001.
Se questi elementi sono presenti e l’amministrazione non conclude il procedimento nei termini previsti, il silenzio-assenso si forma, anche in presenza di eventuali difformità urbanistiche. In questi casi il titolo può essere rimosso solo attraverso l’esercizio dei poteri di autotutela.
Diverso è il caso in cui la domanda sia priva degli elementi essenziali richiesti dalla legge. In questa situazione l’istanza non è idonea ad attivare il procedimento e il silenzio-assenso non può formarsi.
Nel caso in esame mancava una documentazione tecnica ritenuta essenziale. Per questo motivo la domanda è stata considerata strutturalmente inconfigurabile e il silenzio-assenso è stato escluso.
Di conseguenza l’appello è stato respinto, confermando la decisione del giudice di primo grado.
