Cause da esclusione: il Consiglio di Stato sulla mancata indicazione del CCNL
L'indicazione dei costi della manodopera senza riferimento al contratto collettivo è sufficiente a evitare l'esclusione dalla gara? Ecco la risposta di Palazzo Spada
Quando la mancata indicazione del CCNL applicato comporta l’esclusione dalla gara d'appalto? Si può considerare l'offerta economica incompleta? E quali sono i limiti all’attivazione del soccorso istruttorio negli appalti pubblici?
Mancata indicazione CCNL manodopera: l'offerta è incompleta?
Con la sentenza del 28 marzo 2025, n. 2605, il Consiglio di Stato interviene nuovamente sul delicato bilanciamento tra principio di tassatività delle cause di esclusione, completezza dell’offerta e corrette modalità di applicazione del soccorso procedimentale, ribadendo una linea rigorosa sull’obbligo di indicare il CCNL applicato nelle gare pubbliche.
La vicenda nasce nell’ambito di una procedura aperta per l’affidamento di lavori, da aggiudicar secondo il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
Un RTI partecipante, dopo aver caricato con successo la documentazione amministrativa e tecnica, aveva riscontrato un messaggio di errore nella fase finale di caricamento dell’offerta economica.
Per evitare l’esclusione per mancato invio, l’operatore aveva caricato due volte il file in sezioni differenti, ma senza includere:
- l’indicazione del contratto collettivo nazionale applicato;
- la dichiarazione richiesta ai sensi dell’art. 91, comma 5 del d.Lgs. n. 36/2023, contenente l’impegno a rispettare le condizioni della stazione appaltante.
La stazione appaltante ne aveva quindi disposto l’esclusione dell’operatore per incompletezza dell’offerta economica, ritenendo non sanabile la carenza alla luce dell’art. 101 del Codice sul soccorso istruttorio.
Come si legge nel provvedimento di esclusione, "Il principio di tassatività delle cause di esclusione non può dirsi violato a fronte di carenze dell’offerta economica. La mancanza dell’offerta economica, come pure la carenza o incertezza assoluta di un suo elemento essenziale ovvero del suo contenuto, comportano l’esclusione dalla gara, anche nel caso in cui la lex specialis sia silente sul punto; a maggior ragione nel caso in esame, in cui era chiara ed espressa la previsione della legge di gara sul punto, costituente autovincolo insuscettibile di essere modificato o disapplicato. Un diverso orientamento della Commissione, rappresenterebbe una palese violazione dei principi di par condicio, di immodificabilità dell’offerta, di certezza e trasparenza delle regole di gara e del suo svolgimento. La commissione pertanto respinge l’offerta economica del concorrente per i suddetti motivi dichiarando la documentazione non regolare e non ammette il concorrente alla ulteriore prosecuzione della procedura di gara".
Cause da esclusione: niente soccorso istruttorio sull'offerta
La ricorrente sosteneva che l’indicazione del CCNL applicato non rappresentasse un elemento essenziale dell’offerta, ma una mera specificazione accessoria, la cui omissione sarebbe stata sanabile tramite soccorso procedimentale.
Inoltre, secondo l’appellante, l’art. 11 del Codice dei contratti pubblici non prevede alcuna sanzione espressa in caso di mancata indicazione del CCNL e, pertanto, l’esclusione sarebbe stata illegittima e in contrasto con il principio di tassatività delle cause di esclusione (art. 10, comma 2 del D.Lgs. 36/2023).
Il rigetto dell’appello: il CCNL è parte integrante dell’offerta
Una tesi respinta dal Consiglio di Stato, che in appello ha confermato la legittimità dell’esclusione.
Secondo il Collegio:
- l’indicazione del CCNL costituisce un elemento essenziale dell’offerta, previsto dalla lex specialis e strettamente collegato all’obbligo di garantire i livelli minimi di tutela dei lavoratori;
- l’art. 11 del D.Lgs. 36/2023 impone l’applicazione del CCNL di settore e territoriale e, laddove si applichi un diverso contratto, è necessario esplicitarlo, unitamente alla dichiarazione di equivalenza delle tutele, sottoposta a verifica da parte della SA (art. 110);
- l’art. 41 del Codice, che richiede la scorporazione dei costi della manodopera dall’importo assoggettato a ribasso, è inscindibilmente legato all’art. 11: senza indicazione del CCNL, la SA non può validare il costo del lavoro indicato in offerta né verificare l’eventuale anomalia (anche in applicazione dell’art. 108, comma 9).
Inoltre, evidenzia il Collegio, il soccorso istruttorio non può sanare la mancanza di un elemento costitutivo dell’offerta economica, pena la violazione dei principi di par condicio, immodificabilità dell’offerta, certezza e trasparenza.
Documenti Allegati
Sentenza