Pannelli solari in centro storico: il Consiglio di Stato sul parere della Soprintendenza

Cosa succede se la Soprintendenza esprime parere negativo su un intervento edilizio a contenuto ambientale, come ad esempio l’installazione di un impianto fotovoltaico, in un contesto storico tutelato? Quel parere può essere impugnato subito oppure occorre attendere il diniego del Comune? Quale livello di motivazione è richiesto all’Autorità vincolante?

Si tratta di questioni apparentemente “burocratiche”, ma in realtà con dei risvolti pratici di non poco conto a cui il Consiglio di Stato ha dato risposta con la sentenza del 3 aprile 2025, n. 2846 chiarendo due aspetti chiave:

• il parere negativo della Soprintendenza è immediatamente impugnabile se determina l’arresto del procedimento edilizio.
• il parere, specie se riferito a un intervento di energia rinnovabile, deve essere puntualmente motivato.

Installazione impianto fotovoltaico in centro storico: il ruolo del parere della Soprintendenza

Il ricorrente aveva presentato domanda per un intervento di riqualificazione energetica su immobile situato in pieno centro storico a Roma e consistente, nell’installazione di 6 pannelli solari, un boiler per acqua calda e nell’innalzamento del parapetto per motivi di sicurezza. L’intervento, pur modesto, toccava il delicato tema del bilanciamento tra tutela del paesaggio e sviluppo sostenibile.

La Soprintendenza aveva espresso parere negativo, poi richiamato dal Comune per arrestare il procedimento edilizio. Il parere era stato quindi impugnato ma il TAR aveva dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo il provvedimento non lesivo, poiché “mero atto consultivo”.

Di diverso avviso il Consiglio di Stato: secondo Palazzo Spada, è ormai consolidato che qualunque atto idoneo ad arrestare un procedimento amministrativo può essere impugnato, anche se formalmente endoprocedimentale. Come si legge in sentenza, “Il parere negativo, provocando l’arresto definitivo del procedimento promosso ad istanza di parte, lede ipso facto l’interesse pretensivo all’adozione dell’atto favorevole, legittimando l’azione di impugnazione.”

Nel caso di specie, il Comune non ha proseguito l’istruttoria, avendo ricevuto un parere ostativo dalla Soprintendenza: l’effetto vincolante è sostanziale, anche se non esplicitato nella norma regolamentare comunale. L’interessato aveva quindi pieno titolo ad agire.

Il parere negativo deve essere motivato

Non solo: il parere difettava anche di motivazione. Sul punto il Consiglio ha ribadito che un parere paesaggistico negativo non può basarsi su formule generiche, soprattutto quando si tratta di interventi con finalità ambientale, come l’installazione di pannelli solari.

Nel provvedimento impugnato, la Soprintendenza si è limitata ad affermare che l’intervento “risulta non compatibile con il carattere storico dell’area in questione”, senza spiegare perché, senza indicare quali fossero i profili specifici di impatto, e senza valutare le caratteristiche tecniche del progetto: “Il progetto ha una finalità ambientale, pur di modesta entità, e la giurisprudenza è pacifica nell’esigere una motivazione particolarmente stringente per il diniego di autorizzazioni paesaggistiche inerenti ad impianti di energia rinnovabile.”

Il Collegio ricorda che la giurisprudenza richiede coerenza, completezza e puntualità nella motivazione dei dinieghi a fonti rinnovabili, perché l’interesse alla tutela ambientale è oggi espressamente riconosciuto dalla Costituzione (art. 9, novellato nel 2022 con la legge n. 1).

La sentenza del Consiglio di Stato

Il Consiglio richiama inoltre l’art. 22 del d.P.R. 380/2001 e l’art. 54 della legge 221/2015 che, nel caso di immobili sottoposti a vincoli, subordinano espressamente la realizzazione degli interventi edilizi al previo rilascio del parere/autorizzazione dell’Autorità competente. Proprio per questo, “Un pronunciamento sfavorevole della Soprintendenza è destinato a comportare l’arresto del procedimento, per cui tale atto assume i connotati tipici dell’atto coperto da onere di impugnativa.”

Non solo quindi il parere è necessario, ma in presenza di esito negativo è sufficiente per bloccare l’intero procedimento edilizio, rendendo legittima l’impugnazione.

L’appello è stato quindi accolto, riconoscendo l’interesse a ricorrere contro il parere negativo che sebbene non vincolante ha contribuito all’arresto del procedimento. Esso è stato comunque annullato in quanto privo di motivazione puntuale, tanto più necessaria nel caso di interventi a tutela dell’ambiente come l’installazione di impianti a fonti rinnovabili.