Cambio di destinazione d’uso: da quando valgono le regole del Salva Casa?

Il TAR chiarisce il perimetro delle innovazioni apportate al Testo Unico Edilizia dal Salva Casa, relativamente al cambio di destinazione d’uso

di Gianluca Oreto - 02/05/2025

È possibile il cambio di destinazione d’uso tra categorie funzionali diverse (verticale) senza dover garantire parcheggi? Cosa accade quando questi non sono reperibili sul lotto? La monetizzazione dei parcheggi non disponibili è un diritto? È cambiato qualcosa dopo le modifiche apportate al Testo Unico Edilizia dal Salva Casa?

Avviamo questo approfondimento con le consuete domande operative, propedeutiche all’analisi della sentenza del TAR Lombardia n. 1435 del 23 aprile 2025, che fa il punto sulla questione e offre indicazioni preziose per i tecnici impegnati nei procedimenti di cambio di destinazione d’uso alla luce delle recenti modifiche al Testo Unico Edilizia.

Cambio di destinazione d’uso: il quadro normativo

A seguito delle modifiche introdotte dalla Legge n. 105/2024 di conversione del D.L. n. 69/2024 (Salva Casa), l’art. 23-ter del d.P.R. n. 380/2001 (Testo Unico Edilizia o TUE) si è trasformato - a discapito della sua rubrica - in una vera e propria disciplina generale dei cambi d’uso, sia con opere che senza opere, sia all'interno della stessa categoria funzionale (orizzontale) che tra categorie diverse (verticale).

Un cambiamento epocale, e probabilmente la modifica più pienamente riuscita (pur con alcuni limiti) introdotta dal Salva Casa.

Entrando nel dettaglio, il nuovo comma 1-quater dell’art. 23-ter dispone che il mutamento di destinazione d’uso tra categorie funzionali diverse (fatta eccezione per quella rurale) è sempre consentito — a determinate condizioni — e non è assoggettato:

  • né all’obbligo di reperimento di ulteriori aree per servizi di interesse generale (previsto dal DM n. 1444/1968 e dalle normative regionali),
  • né al vincolo della dotazione minima obbligatoria di parcheggi previsto dalla Legge n. 1150/1942.

Permane, tuttavia, la possibilità per gli strumenti urbanistici comunali di disciplinare specifiche condizioni, purché adottate successivamente all’entrata in vigore della Legge n. 105/2024.

In sede giurisprudenziale, si è posta una questione fondamentale: come conciliare la nuova disciplina con i procedimenti in corso?

Sul punto, diverse pronunce, tutte unanimi, hanno chiarito che occorre sempre applicare la normativa vigente ratione temporis alla data di adozione del provvedimento impugnato.

In particolare, quando una modifica legislativa deriva da un decreto-legge, è necessario considerare:

  1. il quadro normativo vigente dalla pubblicazione del Decreto-Legge fino alla sua conversione;
  2. il quadro definitivo risultante dalla Legge di conversione, che spesso modifica significativamente il testo originario.

È proprio ciò che è accaduto con l’art. 23-ter del Testo Unico Edilizia, che presenta:

  • una prima versione, vigente dal 29 maggio al 27 luglio 2024;
  • una seconda versione, in vigore dal 28 luglio 2024 in poi.

Il principio affermato dal TAR Lombardia

Sull'argomento, la sentenza del TAR Lombardia n. 1435/2025 offre una lettura puntuale. La parte ricorrente sosteneva che, in virtù della nuova formulazione dell’art. 23-ter, comma 1-quater, non fosse più necessario garantire aree a parcheggio per il mutamento di destinazione d’uso oggetto di giudizio.

Il TAR ha respinto l'argomentazione, evidenziando che alla data del provvedimento di diniego (giugno 2024) era ancora vigente la prima versione del Decreto Salva Casa, che limitava la deroga alle destinazioni urbanistiche ai soli cambi d’uso senza opere.

In altri termini, il Collegio ha confermato che:

  • la successiva estensione della deroga anche ai cambi d’uso con opere non ha efficacia retroattiva;
  • non può sanare, ex post, l’eventuale mancanza dei presupposti normativi richiesti alla data di adozione del provvedimento.

Monetizzazione dei parcheggi: un’opzione, non un diritto

Altro punto centrale della decisione è la questione della monetizzazione dei parcheggi pertinenziali non reperibili sul lotto.

In base all’art. 15, comma 3, delle N.T.A. del Piano dei Servizi del Comune, la monetizzazione è prevista come alternativa subordinata all’impossibilità di ricavare in loco i parcheggi e previa valutazione dell’Amministrazione comunale.

Il TAR ha ribadito un principio fondamentale: “La monetizzazione non costituisce un diritto del privato, ma una possibilità rimessa alla valutazione discrezionale dell’Ente, fondata sull’interesse pubblico».

Di conseguenza:

  • anche in presenza di una comprovata impossibilità a reperire gli standard, l'Amministrazione non è obbligata ad accettare la monetizzazione;
  • spetta al Comune valutare se sia urbanisticamente opportuno rinunciare alla dotazione concreta, pur in presenza di un corrispettivo economico.

In definitiva, il TAR ha evidenziato che:

  • l'Amministrazione deve verificare la possibilità di realizzare i parcheggi mancanti anche su aree esterne al lotto, purché idonee e prossime;
  • l’assenza di spazi compatibili o la presenza di vincoli urbanistici, ambientali o geologici può giustificare il diniego alla monetizzazione;
  • la monetizzazione non è mai automatica: si tratta di una misura eccezionale, che non può tradursi in una “licenza a costruire senza dotazioni”.

Conclusioni

Il nuovo intervento del TAR Lombardia ribadisce alcuni principi fondamentali:

  • le modifiche del Salva Casa sono applicabili solo ai procedimenti avviati successivamente alla loro entrata in vigore: attenzione al tempus regit actum;
  • ciò che dispone il Decreto-Legge non sempre corrisponde a quanto stabilito dopo la conversione in legge;
  • la monetizzazione dei parcheggi pertinenziali non è un diritto automatico, ma uno strumento subordinato alla valutazione discrezionale dell’Amministrazione comunale, sempre nel rispetto dell’interesse pubblico.
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