SUAP e competenze: occhio a pratiche incomplete
I chiarimenti del Consiglio di Stato: un'istanza non conforme non attiva il procedimento e non si può invocare il silenzio-assenso se manca una domanda formalmente valida
Nella complessa disciplina dei procedimenti edilizi, la funzione del SUAP – o più precisamente, dello Sportello Unico per le Attività Produttive e per l’Edilizia – è spesso percepita come un canale unico, abilitato a ricevere qualsiasi istanza e capace di coordinare automaticamente tutti gli endoprocedimenti amministrativi connessi. Ma è veramente così, oppure la semplificazione non sempre si rivela tale?
Autorizzazione lavori: il Consiglio di Stato sul ruolo del SUAP
Occasione di riflessione è la sentenza del 7 aprile 2025, n. 2974 con cui il Consiglio di Stato ha respinto l’appello su un provvedimento di interdizione di lavori di manutenzione straordinaria, sui quali, mancava la richiesta di autorizzazione paesaggistica.
Il caso nasce da una comunicazione di inizio lavori (CILA) inviata attraverso il portale SUAP per interventi edilizi di manutenzione straordinaria che, secondo il ricorrente, rientravano in edilizia libera ed erano presenti dell’elenco di cui all'allegato A del d.P.R. n. 31/2017. I lavori invece erano stati interdetti dalla Regione, con una nota pubblicata sul sistema informativo, specificando che alcuni degli interventi elencati avrebbero avuto bisogno dell’autorizzazione paesaggistica, che di fatto non era stata richiesta.
Il punto nodale: classificazione degli interventi e incidenza paesaggistica
Ad essere sbagliata era la classificazione edilizia delle opere, che nella pratica risultavano parzialmente riconducibili all’allegato A (attività escluse da autorizzazione) ma in prevalenza rientranti nell’allegato B (attività soggette ad autorizzazione paesaggistica semplificata).
Secondo il Consiglio di Stato:
- non è sufficiente una generica dichiarazione del tecnico che riconduca le opere all’allegato A;
- è necessario un esame puntuale e documentato, che l’amministrazione può (anzi, deve) effettuare per verificare la correttezza dell’inquadramento;
- se la maggioranza degli interventi sono soggetti ad autorizzazione, l’intero pacchetto deve considerarsi subordinato a valutazione paesaggistica.
Non solo. Palazzo Spada ricorda anche che le modifiche morfologiche e cromatiche (come la sostituzione di infissi, il rifacimento della tinteggiatura o l’apertura di varchi) sono interventi che potenzialmente incidono sul paesaggio, e come tali esigono un titolo esplicito, anche solo semplificato.
Il ruolo del SUAP: uno sportello, non un surrogato delle competenze
In assenza quindi di una qualificazione corretta delle opere e della formulazione altrettanto legittima dell’istanza all’amministrazione competente per uno specifico titolo abilitativo (in questo caso, l’autorizzazione paesaggistica), il procedimento non si è mai validamente attivato. Ne deriva che nessun termine poteva iniziare a decorrere, né alcun effetto abilitante tacito poteva prodursi.
Sul punto, il Consiglio ha ricordato come il SUAP rappresenti un canale unico per la ricezione e gestione delle istanze relative alle attività produttive e all’edilizia, ma non sostituisce le amministrazioni competenti per materia.
La sua funzione è:
- trasversale e di coordinamento: riceve l’istanza del privato, la smista alle amministrazioni competenti e restituisce un unico provvedimento finale;
- procedurale, non sostanziale: non decide in luogo di enti terzi, ma raccoglie e coordina i pareri richiesti;
- limitata al perimetro legale: è competente solo nei limiti previsti dal modello normativo di riferimento.
Nella sentenza, si afferma che le strutture denominate SUAP:
- non si sostituiscono alle competenze delle varie amministrazioni, ma fungono da interfaccia unica verso i cittadini e tra le amministrazioni coinvolte. Il loro operato resta incardinato nella cornice normativa ordinaria: al SUAP non è attribuita una potestà generalizzata di surrogarsi ad altre autorità;
- hanno una sorta di competenza trasversale che, pur non sostituendosi a quelle delle varie amministrazioni coinvolte nel procedimento, ha un rilievo autonomo, fungendo da unico canale informativo sia verso le amministrazioni che verso i soggetti istanti ed emette il provvedimento finale sulla base dei pareri delle amministrazioni competenti sui vari aspetti, senza che ciò alteri il sistema delle competenze.
L’istanza edilizia: deve essere completa in ogni dettaglio
Proprio per questo, un’istanza presentata con modalità improprie non produce effetti giuridici. Perché si attivi un procedimento amministrativo – e con esso i termini per eventuali effetti come il silenzio-assenso – l’istanza deve essere:
- completa;
- rivolta all’amministrazione competente;
- conforme al modello legale previsto per lo specifico titolo abilitativo richiesto.
Nel caso esaminato, l’istante aveva presentato una CILA tramite SUAP, ma senza attivare il relativo procedimento paesaggistico (necessario, secondo l’amministrazione, per alcuni interventi di rilievo). Mancando la richiesta esplicita di autorizzazione paesaggistica, nessun procedimento relativo a tale autorizzazione era stato attivato. Di conseguenza, nessun termine poteva iniziare a decorrere e nessun silenzio-assenso poteva formarsi.
Silenzio-assenso sulla pratica: quando può perfezionarsi?
Alla luce di tutte queste indicazioni, il Consiglio ha sottolineato come il silenzio-assenso, previsto dall’art. 20 della legge n. 241/1990, si configura solo se:
- l’istanza è correttamente proposta;
- l’amministrazione è effettivamente obbligata a rispondere;
- l’intervento è conforme a tutti i presupposti richiesti dalla normativa vigente.
Nel caso specifico, il silenzio assenso non era applicabile perché il procedimento autorizzativo non era stato validamente attivato. Non solo mancava la richiesta di autorizzazione paesaggistica, ma l’istanza edilizia presentava anche lacune significative nella classificazione degli interventi edilizi secondo il d.P.R. n. 31/2017 (che distingue tra attività esenti da autorizzazione e attività soggette).
È stato infatti chiarito che “un’istanza non conforme al modello legale è inidonea a far sorgere, a carico dell’amministrazione, l’obbligo di conclusione mediante provvedimento espresso”.
L'appello è stato quindi respinto, confermando la legittimità del provvedimento di interdizione dei lavori.
Documenti Allegati
Sentenza