Ribasso sui costi della manodopera: quando e come si applica?
Il parere ANAC: legittimo applicare il ribasso percentuale all’intero importo dei lavori, inclusi i costi della manodopera, a condizione che siano rispettate le condizioni previste dal bando tipo e dal Codice dei contratti pubblici
Come devono comportarsi le stazioni appaltanti nella gestione del ribasso d’asta in presenza dei costi della manodopera? È possibile calcolare l’importo contrattuale applicando il ribasso anche sulla quota relativa al personale? Oppure i costi del lavoro vanno sempre esclusi dal calcolo?
Il parere ANAC del 9 aprile 2025, n. 146, aiuta a sciogliere un nodo operativo frequente,dovuto anche a difficoltà interpretative, ammesse dalla stessa Autorità, dell’art. 41, comma 14 del Codice dei Contratti Pubblici.
Costi della manodopera: ANAC sul ribasso e sull’importo complessivo dell’appalto
La questione nasce da una procedura aperta per l’affidamento di lavori pubblici, nella quale il concorrente lamentava l’illegittimità del calcolo dell’importo contrattuale finale da parte della stazione appaltante. Nello specifico, l’operatore contestava che fosse stato applicato il ribasso percentuale offerto sull’intero importo dei lavori, comprensivo dei costi della manodopera, nonostante l’espresso divieto previsto dall’art. 41, comma 14, del d.lgs. 36/2023.
Nel disciplinare di gara, tuttavia, era chiaramente indicato che:
- l’importo a base di gara soggetto a ribasso era comprensivo dei costi della manodopera;
- tali costi non erano soggetti a ribasso, se non nei limiti della possibilità per l’operatore di motivare una riduzione legata alla maggiore efficienza organizzativa aziendale (come previsto dal Codice);
- l’indicazione dei costi del personale doveva avvenire tramite modello dedicato;
- qualora il concorrente avesse indicato costi inferiori rispetto a quelli stimati dalla SA, il RUP avrebbe dovuto attivare il subprocedimento di verifica di anomalia.
Nel caso esaminato, l’operatore economico aveva aderito esattamente ai valori stimati dalla SA, barrando l’opzione con i costi della manodopera già fissati nel disciplinare. Dunque, nessuna volontà di scorporare tali voci né di applicare un ribasso selettivo.
I chiarimenti dell'Autorità
ANAC ha confermato la piena legittimità dell’operato della stazione appaltante. In particolare, l’Autorità ha affermato che: «L’inclusione dei costi della manodopera nell’importo assoggettato a ribasso, sul quale applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo contrattuale, risponde a una logica di semplificazione e speditezza dell’attività amministrativa».
Questa scelta organizzativa consente, infatti:
- di evitare una comparazione artificiosa tra offerte non omogenee;
- di assicurare uniformità di trattamento tra i concorrenti;
- di semplificare il calcolo del valore contrattuale.
L’Autorità ha inoltre richiamato l’impostazione consolidata già adottata nei precedenti pareri di precontenzioso (nn. 510/2023, 528/2023, 174/2024, 358/2024, 452/2024) e formalizzata nel Bando Tipo n. 1/2023, condivisa anche dal Ministero delle Infrastrutture nel parere n. 2154/2023.
Il quadro normativo di riferimento
Il d.lgs. n. 36/2023 (Codice dei contratti pubblici) contiene diverse disposizioni rilevanti sul punto, in particolare:
- art. 41, comma 13: impone alla stazione appaltante di indicare nei documenti di gara i costi della manodopera e gli oneri aziendali per la sicurezza, separandoli dall’importo complessivo;
- art. 41, comma 14: dispone che tali costi non siano soggetti a ribasso, salvo dimostrazione, da parte dell’operatore, che la riduzione sia frutto di maggiore efficienza aziendale.
Spiega l'Autorità che la non univoca interpretazione letterale della disposizione ha portato al consolidarsi di due orientamenti:
- il primo, secondo cui l’art. 41, comma 14, del Codice deve
essere interpretato nel senso che:
- la non ribassabilità dei costi della manodopera è da intendersi come relativa, nel senso che l’operatore economico che indichi, in sede di offerta, un costo della manodopera inferiore a quello stimato dalla Stazione appaltante dovrà fornire adeguate e motivate ragioni attinenti alla propria maggiore efficienza aziendale o al fatto di poter godere di sgravi contributivi/fiscali;
- ragioni di semplificazione inducono a preferire l’inclusione di tali costi nell’ambito dell’importo a base di gara su cui applicare il ribasso percentuale offerto dall’operatore economico per definire l’importo contrattuale. Tale orientamento è stato adottato in sede di stesura del bando tipo n. 1/2023, precisando che “Con riferimento all’importo dell’appalto, è stato ricompreso nel valore posto a base di gara il costo della manodopera con la precisazione che tale costo non è ribassabile. Ciò in quanto l’articolo 41 comma 14 del codice, se da un lato dispone lo scorporo dei costi della manodopera dall’importo soggetto a ribasso, dall’altro fa salva la possibilità per l’operatore economico di dimostrare che il ribasso complessivo dell’importo deriva da una più efficiente organizzazione aziendale. Al fine di facilitare le operazioni di valutazione della componente economica dell’offerta, è stato ritenuto più agevole applicare il ribasso ad un importo totale comprensivo dei costi di manodopera ribadendo che questi ultimi non sono soggetti a ribasso. Eventuali riduzioni del costo della manodopera proposto dall’operatore nell’offerta saranno, poi, oggetto di verifica.”;
- il secondo orientamento ritiene, invece, che i costi della manodopera siano solo “indirettamente” ribassabili. In particolare, l’importo a base di gara, su cui applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo contrattuale, dovrebbe essere definito al netto dei costi della manodopera. L’operatore economico ha facoltà di indicare, in offerta, i propri costi della manodopera e, laddove questi risultino inferiori a quelli stimati dalla Stazione appaltante, la conseguenza non sarebbe in ogni caso l’esclusione dalla gara ma l’assoggettamento dell’offerta alla verifica di anomalia
Il punto di contatto tra i due orientamenti si rinviene nel riconoscere che, anche nel nuovo Codice dei Contratti, il legislatore ha inteso conservare la possibilità degli operatori economici di abbattere, tramite l’offerta presentata, i costi della manodopera stimati dalla Stazione appaltante negli atti di gara.
Non solo: la Relazione Illustrativa al Bando Tipo n. 1/2023 chiarisce che l’importo a base di gara può includere la manodopera, anche se questa non è realmente oggetto di ribasso, e prevede che il ribasso venga applicato sull’importo totale, per poi ripristinare in esecuzione i valori non riducibili.
In caso di indicazione di costi del personale inferiori a quelli stimati, l’offerta non è esclusa, ma è soggetta a verifica di congruità ai sensi dell’art. 110 del Codice, senza che ciò incida sull’immodificabilità dell’offerta.
Conclusioni operative
In conclusione, l’inclusione dei costi della manodopera nell’importo assoggettato a ribasso, sul quale applicare il ribasso offerto dal concorrente per definire l’importo contrattuale, risponde ad una logica di semplificazione e speditezza dell’attività amministrativa.
Si tratta, spiega ANAC, di una soluzione che evita alle stazioni appaltanti l’aggravio procedurale derivante da una complessa e artificiosa operazione di comparazione di offerte non omogenee, che si avrebbe nel caso in cui taluni concorrenti intendessero offrire un ribasso solo per gli importi che non riguardano i costi del personale ed altri, invece, per entrambe le componenti.
Pertanto, in riferimento al caso in esame, per l’Autorità la determina di aggiudicazione dei lavori non presenta i vizi lamentati dall’istante: la Stazione appaltante, in conformità al disciplinare di gara, ha applicato la percentuale di ribasso offerta dal concorrente all’intero importo ribassabile, comprensivo dei costi della manodopera.
Documenti Allegati
Parere