Accesso agli atti: il TAR sui soggetti legittimati alla consultazione
La consorziata esecutrice può presentare richiesta di accesso ad atti relativi al contratto d'appalto stipulato dal consorzio stabile? Ne parla il TAR in un'interessante sentenza
La consorziata esecutrice ha titolo per accedere agli atti della procedura di affidamento? Il rapporto contrattuale diretto con la stazione appaltante è condizione necessaria per l’accesso? Quale rilievo assume la responsabilità solidale con il consorzio stabile?
A queste domande ha risposto il TAR Lombardia con la sentenza del 14 aprile 2025, n. 324, in relazione al diniego di accesso opposto da una stazione appaltante nei confronti della consorziata esecutrice di un appalto, poi oggetto di risoluzione per gravi inadempienze contrattuali.
Accesso agli atti: il diniego alla consorziata esecutrice
La ricorrente, impresa consorziata esecutrice incaricata di eseguire i lavori affidati a un consorzio stabile, si era vista rigettare l’istanza di accesso agli atti da parte della stazione appaltante. L’amministrazione aveva motivato il diniego rilevando l’assenza di legittimazione, essendo i contratti stipulati formalmente solo con il consorzio stabile.
Nello specifico, l’accesso era stato chiesto per una pluralità di atti relativi alla fase esecutiva del contratto: rendicontazione di anticipazioni non versate, stato delle opere, documentazione contabile e corrispondenza tra enti coinvolti, con l’intento di verificare le ragioni della risoluzione contrattuale e l’effettiva consistenza dei lavori eseguiti.
Consorzi stabili e consorziate esecutrici: natura giuridica e rapporti
Il TAR ha ripercorso le caratteristiche strutturali del consorzio stabile, soggetto giuridico autonomo dotato di propria personalità, distinto dalle singole imprese consorziate. L’aggregazione è fondata su un modulo associativo con causa mutualistica, finalizzato a operare in forma unitaria nel settore dei contratti pubblici.
Il consorzio stipula i contratti in nome proprio anche se per conto delle consorziate, alle quali affida l’esecuzione. Ne consegue che la consorziata, pur non essendo parte contrattuale formale è:
- destinataria di obblighi concreti nell’esecuzione della prestazione;
- responsabile in solido ex lege con il consorzio nei confronti della stazione appaltante.
Tale responsabilità solidale, prevista oggi dall’art. 67, comma 4, del d.lgs. n. 36/2023 (Codice dei Contratti Pubblici), determina – secondo il TAR – la sussistenza di un interesse giuridicamente rilevante della consorziata esecutrice rispetto alla fase esecutiva del contratto, tale da legittimarla all’accesso agli atti che la riguardano.
Consorziata esecutrice: perché l'accesso documentale è legittimo
Il giudice ha ritenuto che l’istanza proposta rientri nell’ambito dell’“accesso difensivo”, ai sensi dell’art. 22 e seguenti della legge n. 241/1990. La consorziata ha infatti documentato di voler conoscere atti necessari a tutelare la propria posizione quale esecutrice dell’appalto, con riflessi diretti sia in sede giudiziale che in via stragiudiziale.
Il TAR ha quindi riconosciuto che, pur in assenza di un formale rapporto contrattuale diretto, la consorziata esecutrice non può considerarsi estranea alla vicenda, avendo un autonomo interesse, concreto e attuale, alla conoscenza degli atti oggetto dell’istanza.
Tale posizione differisce da quella delle consorziate “non esecutrici”, le quali invece non partecipano in alcun modo all’esecuzione e non assumono responsabilità nei confronti della stazione appaltante.
I documenti oggetto di ostensione
Sulla base delle motivazioni fornite, il TAR ha ordinato all’amministrazione di esibire i seguenti documenti:
- rendicontazione delle somme relative agli anticipi contrattuali;
- documentazione sulle opere eseguite, materiali e attrezzature;
- relazione del direttore dei lavori sullo stato dei lavori;
- relazione al RUP sulle penali e motivazioni della risoluzione;
- atti contabili di cantiere (giornale dei lavori, libretti di misura, stato di avanzamento, registro di contabilità).
È stato escluso solo l’accesso alle comunicazioni PEC intercorse tra amministrazioni, per carenza di specificità nell’individuazione dell’interesse concreto.
Conclusioni
La sentenza si inserisce nella scia interpretativa secondo cui:
- ai sensi dell’art. 67, comma 4, del d.lgs. 36/2023, la consorziata esecutrice è responsabile in solido col consorzio nei confronti della stazione appaltante;
- in presenza di un interesse personale e concreto, l’accesso ai documenti amministrativi è ammesso anche in assenza di formale titolarità del rapporto giuridico (art. 22, l. n. 241/1990).
Il ricorso è stato quindi accolto, con annullamento dei provvedimenti di diniego e ordine di ostensione della documentazione. Si conferma così la nuova lettura del rapporto tra consorzio stabile e consorziata esecutrice, riconoscendo a quest’ultima un interesse giuridicamente tutelato nella fase esecutiva dell’appalto, in virtù della responsabilità solidale prevista per legge.
Ne consegue che l’accesso agli atti non può essere negato sulla base del solo difetto di titolarità contrattuale formale, se la documentazione richiesta è funzionale alla tutela di posizioni soggettive coinvolte nell’esecuzione del contratto.
Documenti Allegati
Sentenza