Verifica dell’anomalia: il TAR sul ribasso dei costi della manodopera
L'OE che applica un ribasso ai costi della manodopera non può essere automaticamente escluso, ma l'offerta va sottoposta a verifica di congruità
Quando un’offerta economica può ritenersi anormalmente bassa? È sempre vietato il ribasso sui costi della manodopera? Qual è l’effettivo onere motivazionale in capo al RUP in fase di verifica dell’anomalia?
Congruità manodopera: è legittimo il ribasso sui costi?
La legittimità dell’aggiudicazione di un appalto di servizi è al centro della sentenza del TAR Lazio del 25 giugno 2025, n. 12645, che ha ritenuto congrua l’offerta dell’aggiudicataria, contestata da un altro OE per eccesso di ribasso sul costo della manodopera e per la pretesa carenza della disciplina sui CAM.
La controversia nasce dalla procedura di gara per l’affidamento dei servizi di manutenzione degli edifici della pubblica amministrazione. A seguito della positiva verifica dei requisiti e dell’esame delle giustificazioni, la stazione appaltante ha disposto l’aggiudicazione in favore del primo classificato. La società ricorrente ha impugnato il provvedimento, sostenendo che l’offerta aggiudicataria presentava un ribasso eccessivo, tale da non garantire un margine congruo di utile, e lamentando la mancata specificazione dei criteri ambientali minimi nella lex specialis.
Le verifiche della SA e la discrezionalità nella decisione
Nel caso concreto, il RUP ha rilevato elementi critici, tra cui il costo del lavoro, e ha chiesto chiarimenti all’operatore economico. L’aggiudicataria ha risposto fornendo una relazione dettagliata con numero di addetti, ore impiegate e costo orario.
Il giudice ha sottolineato che il giudizio di congruità dell’offerta, se positivo, non richiede una motivazione particolarmente analitica, potendo avvalersi anche per relationem delle giustificazioni ricevute, diversamente da quanto avviene nel caso di giudizio negativo, che richiede una motivazione rafforzata.
Inoltre, trattandosi di valutazione di discrezionalità tecnica, il sindacato giurisdizionale è limitato ai profili di manifesta illogicità o travisamento dei fatti, senza potersi sostituire alla PA. In altri termini, il sindacato del giudice amministrativo sulle valutazioni operate dalla stazione appaltante in ordine al giudizio di anomalia dell'offerta non può estendersi oltre l'apprezzamento della loro intrinseca logicità e ragionevolezza, nonché della congruità della relativa istruttoria, essendo preclusa all'organo giurisdizionale la possibilità di svolgere (autonomamente o a mezzo di consulenti tecnici) un'autonoma verifica circa la sussistenza, o meno, dell'anomalia, trattandosi di questione riservata all'esclusiva discrezionalità tecnica dell'amministrazione.
CAM: obblighi eterointegrati e principio di buona fede
Quanto alla presunta carenza nella disciplina dei CAM, il TAR ha ribadito che i criteri ambientali minimi non hanno carattere programmatico, bensì obbligatorio: sono automaticamente eterointegrati nella lex specialis, anche se omessi.
Nel caso di specie, l’intera documentazione di gara – letta sistematicamente – forniva elementi sufficienti per ritenere integrati i CAM, coerentemente con la funzione della gara e con i principi di legalità e buon andamento. Il giudice ha inoltre richiamato il principio della fiducia e del risultato, che impongono di interpretare la documentazione di gara secondo buona fede, evitando letture formalistiche che impediscano l’efficace svolgimento della procedura.
Questo perché il bando e il disciplinare di gara, “in tutte le ipotesi in cui insorgano criticità che non si traducono in vizi che abbiano inciso in maniera sostanziale e lesiva sulla posizione soggettiva delle parti, vadano interpretati alla luce del principio di legalità, al fine del perseguimento del fine ultimo della procedura concorsuale, che consiste nella tempestiva aggiudicazione alla migliore offerta nel rispetto della par condicio”.
Ribasso sul costo della manodopera: il contesto normativo
Nel valutare la questione, il TAR ha fornito un importante chiarimento interpretativo sull’applicazione del nuovo Codice dei contratti pubblici (d.lgs. n. 36/2023) in materia di offerte anormalmente basse e ribasso sul costo del lavoro.
In particolare, il giudice amministrativo ha richiamato il combinato disposto delle seguenti norme:
- art. 41, comma 14, che stabilisce che il costo del personale, determinato sulla base del contratto collettivo di riferimento, è un parametro da considerare nella valutazione dell'offerta;
- art. 108, comma 9: obbliga gli operatori economici a indicare separatamente i costi della manodopera e gli oneri aziendali;
- art. 110, comma 1: definisce il procedimento di verifica delle offerte anormalmente basse, precisando che la stazione appaltante valuta la congruità e sostenibilità dell’offerta, non escludendola automaticamente per ribassi, ma richiedendo spiegazioni all’operatore.
Ne consegue che, anche nel vigente Codice, il ribasso sui costi della manodopera non comporta l’automatica esclusione dalla gara, ma attiva il subprocedimento di verifica dell’anomalia. In tale sede l’onere è sull’operatore economico, che deve dimostrare la sostenibilità dell’offerta, ad esempio, mediante una più efficiente organizzazione aziendale, fermo il rispetto dei minimi retributivi previsti dalla contrattazione collettiva.
La sentenza del TAR
Il ricorso è stato quindi respinto, confermando la legittimità dell’aggiudicazione in quanto:
- il ribasso è ammesso, ma impone la verifica dell’anomalia ai sensi dell’art. 110;
- la sostenibilità dell’offerta deve essere giustificata dal concorrente con elementi tecnici puntuali;
- il giudizio positivo sulla congruità non necessita di motivazione analitica;
- i CAM, anche se non esplicitati, integrano automaticamente la lex specialis e devono essere rispettati.
Si conferma così la centralità della valutazione tecnico-discrezionale e dell’interpretazione funzionale della legge di gara, nel segno dell’efficienza, della trasparenza e della tutela dell’interesse pubblico.
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