Varianti e ribassi d’asta: il TAR sul reinserimento di lavorazioni stralciate

Quadro normativo di riferimento

Per comprendere la portata della decisione, è necessario ricostruire il quadro normativo che disciplina la materia, profondamente mutato nel biennio 2023–2025.

Il punto di partenza resta l’art. 106, comma 1, lettera c), del d.lgs. n. 50/2016, ancora applicabile ratione temporis. La norma consente la modifica del contratto senza nuova gara quando la necessità della variante derivi da circostanze impreviste e imprevedibili per la stazione appaltante, purché non venga alterata la natura generale del contratto e l’aumento di prezzo non superi il 50% del valore iniziale.

Con il D.L. n. 36/2022, convertito nella legge n. 79/2022, il legislatore ha poi fornito un’interpretazione autentica della disposizione: all’art. 7, comma 2-ter, si chiarisce che tra le circostanze impreviste e imprevedibili rientrano anche quelle che alterano in maniera significativa il costo dei materiali. È un passaggio fondamentale, perché riconosce che l’incremento dei prezzi nel settore delle costruzioni può costituire di per sé un evento idoneo a giustificare la modifica dell’appalto.

A ciò si è aggiunto l’art. 24, comma 1, del D.L. n. 13/2023 (convertito in legge n. 41/2023), che, per gli interventi di edilizia scolastica finanziati con il PNRR, ha autorizzato gli enti locali a utilizzare i ribassi d’asta per far fronte all’incremento dei costi. La disposizione aveva però una formulazione limitata e la successiva circolare ministeriale  ne aveva fornito un’interpretazione restrittiva: i ribassi potevano essere impiegati solo per varianti indispensabili, riconducibili a circostanze impreviste e imprevedibili e relative al medesimo intervento.

La svolta è arrivata con il D.L. n. 45/2025, convertito nella legge n. 79/2025, che all’art. 3-quater ha modificato l’art. 24 del D.L. n. 13/2023. Il nuovo testo stabilisce che l’utilizzo dei ribassi d’asta è ammesso “anche ai casi di modifiche resesi necessarie in sede di sviluppo progettuale in appalti di lavori già aggiudicati, anche tramite accordi quadro”. In altri termini, il legislatore ha riconosciuto la possibilità di impiegare le economie di gara non solo per fronteggiare eventi imprevedibili, ma anche per adeguare l’intervento a esigenze progettuali sopravvenute, purché restino compatibili con gli obiettivi e le condizionalità PNRR.

La stessa norma introduce i commi 1-bis e 1-ter, che innovano profondamente la procedura: per gli interventi di edilizia scolastica finanziati con fondi PNRR, le varianti compatibili con gli obiettivi del Piano sono soggette a mera comunicazione al Ministero, che può effettuare verifiche a campione; inoltre, è espressamente ammesso l’uso dei ribassi per adeguare i progetti al principio DNSH, laddove necessario alla rendicontazione.

A seguito della novella, anche la circolare ministeriale è stata aggiornata con il provvedimento del 27 giugno 2025, che ammette l’utilizzo dei ribassi per varianti derivanti da circostanze impreviste e imprevedibili ovvero per revisioni o indicizzazioni dei prezzi. Quell’“ovvero” segna il passaggio decisivo: non è più necessario provare in ogni caso l’imprevedibilità in senso tecnico, essendo sufficiente dimostrare la necessità della modifica per mantenere in equilibrio tecnico ed economico l’intervento originario.

La decisione del TAR

Il TAR Lazio si muove lungo una linea di coerenza logica: riconosce che la richiesta del Comune non introduce un progetto nuovo, ma mira a ripristinare la configurazione originaria dell’intervento, coerente con il finanziamento concesso.

Le lavorazioni oggetto di variante erano infatti parte integrante del progetto approvato e sono state stralciate solo per effetto dell’aumento dei prezzi successivo all’ammissione a finanziamento.

Da qui la conclusione che l’intervento della stazione appaltante si fonda su una circostanza sopravvenuta — l’aggiornamento del prezzario regionale — che ha reso necessario rimodulare il progetto. Tale sopravvenienza, sottolinea il Collegio, integra il requisito dell’imprevedibilità ai sensi dell’art. 106, come interpretato dal d.l. 36/2022, ma è oggi anche pienamente coerente con il nuovo quadro introdotto dal d.l. 45/2025, che consente l’utilizzo dei ribassi per modifiche necessarie allo sviluppo progettuale.

Il Ministero, invece, si era limitato a un richiamo generico alla circolare del 2023, senza motivare in modo puntuale le ragioni del diniego. Il TAR evidenzia che tale impostazione è ormai superata dal legislatore, che ha inteso ampliare la flessibilità operativa delle stazioni appaltanti per assicurare la realizzazione degli interventi e il conseguimento degli obiettivi PNRR.

Diverso discorso vale, invece, per la parte della variante relativa ai maggiori oneri di conferimento in discarica. Secondo il TAR, la documentazione prodotta non dimostra in modo sufficiente la natura imprevedibile dell’evento, trattandosi di materiali e residui che potevano essere individuati con un’adeguata attività di indagine preliminare. In questo caso, la richiesta non rientra nelle ipotesi ammesse dal legislatore, e l’utilizzo dei ribassi d’asta non può essere autorizzato.

Per queste ragioni, il Collegio ha accolto parzialmente il ricorso: il provvedimento impugnato è stato annullato nella parte in cui ha negato la variante relativa al reintegro delle opere stralciate, ordinando al Ministero di riesaminare l’istanza alla luce del nuovo quadro giuridico.

Conclusioni operative

La decisione del TAR Lazio è di particolare rilievo perché consolida un principio di equilibrio tra rigore contabile e flessibilità operativa nell’attuazione del PNRR. La reintegrazione di lavorazioni originarie, stralciate solo per sopravvenuti aumenti di prezzo, può essere legittimamente finanziata con le economie di gara, purché si mantenga la coerenza con il progetto ammesso e con gli obiettivi del Piano.

Le stazioni appaltanti devono tuttavia istruire con attenzione la richiesta di variante, documentando:

• la sequenza temporale tra ammissione al finanziamento, aggiornamento del prezzario e incremento del quadro economico;
• la corrispondenza tra le lavorazioni da reinserire e quelle originariamente previste;
• la compatibilità della variante con gli obiettivi PNRR e con il principio DNSH.

Dopo la modifica del 2025, l’uso dei ribassi d’asta rimane quindi subordinato a un’attenta verifica della necessità tecnica ed economica della variante e alla trasparenza del procedimento.