Accesso agli atti e segreti tecnici: il TAR chiarisce i limiti per i non partecipanti
Solo i concorrenti a una procedura di gara sono titolari dell'interesse qualificato ex art. 22 L. 241/1990 e possono accedere alle offerte con segreti tecnici, se strettamente indispensabili ai fini difensivi
Un operatore economico non partecipante a una gara può ottenere copia delle offerte tecniche di un concorrente, invocando un generico interesse difensivo? E fino a che punto la tutela della concorrenza può giustificare l’ostensione di documenti coperti da segreto tecnico o commerciale?
Con una decisione di forte rilievo pratico, il TAR Emilia-Romagna, con la sentenza del 23 ottobre 2025, n. 1185, interviene per delimitare l’ambito dell’accesso difensivo nelle procedure d’appalto, chiarendo quando un’impresa può effettivamente ottenere la documentazione dell’aggiudicatario e quando invece prevale la tutela della riservatezza tecnica e commerciale.
Accesso agli atti e segreti tecnici: fino a dove può spingersi il diritto alla trasparenza?
Nel caso in esame, una società, non partecipante a una gara per la fornitura di sistemi di sanzionamento della sosta, aveva chiesto al Comune copia della documentazione di affidamento e delle offerte presentate dall’aggiudicatario.
L’obiettivo era utilizzare tali atti nel contenzioso civile pendente contro la società vincitrice, accusata di concorrenza sleale e violazione del diritto d’autore.
L’amministrazione aveva negato l’ostensione, decisione poi confermata dal Difensore Civico regionale, ritenendo che il diritto di accesso non potesse essere esercitato per finalità esplorative né comprendere documenti coperti da riservatezza tecnica e commerciale.
La società ricorrente ha quindi impugnato il diniego davanti al TAR, chiedendo l'accesso all'intero fascicolo documentale.
Il quadro normativo
Il giudice amministrativo richiama il sistema di tutele previsto dagli artt. 22 e ss. della legge n. 241/1990, che riconoscono il diritto di accesso a chi dimostri un interesse diretto, concreto e attuale collegato al documento richiesto.
Particolare rilievo assume il comma 7 dell’art. 24, che disciplina l’accesso difensivo, consentendolo “nei limiti della stretta indispensabilità” quando i documenti siano necessari per difendere i propri interessi giuridici.
Tuttavia, in materia di contratti pubblici opera una disciplina speciale: l’art. 35, comma 5, del d.Lgs. n. 36/2023 (già art. 53, comma 5, del d.Lgs. n. 50/2016) limita espressamente l’accesso alle offerte tecniche ed economiche contenenti segreti industriali ai soli concorrenti, purché l’ostensione sia indispensabile per la difesa in giudizio.
Il TAR evidenzia che questa norma speciale prevale sulla regola generale dell’accesso difensivo di cui all’art. 24, co. 7, L. 241/1990, e che il termine “concorrente” deve intendersi in senso stretto, ossia come partecipante alla procedura di affidamento.
La decisione del TAR
Il TAR ha quindi distinto tra due categorie di documenti:
- gli atti generali della procedura di gara (bando, capitolato, provvedimento di aggiudicazione, contratto): pienamente accessibili anche ai soggetti non partecipanti, purché titolari di un interesse giuridicamente rilevante;
- le offerte tecniche ed economiche dell’aggiudicatario, non accessibili, in quanto tutelate dal regime di segretezza di cui all’art. 35, comma 4, lett. a), d.Lgs. n. 36/2023, salvo che la richiesta provenga da un concorrente e sia accompagnata da una motivazione sulla stretta indispensabilità ai fini difensivi.
Nel caso concreto, la ricorrente, non avendo partecipato alla gara, non poteva qualificarsi come “concorrente” ai sensi della norma speciale, né aveva fornito prova della stretta indispensabilità dei documenti richiesti per la difesa in sede civile.
Conclusioni
Il TAR ha quindi respinto il ricorso in relazione all’ostensione dell'offerta tecnica in quanto:
- l’operatore non partecipante a una gara non può accedere alle offerte tecniche o economiche dell’aggiudicatario;
- l’accesso difensivo alle offerte è riservato ai concorrenti, e solo se dimostrano la stretta indispensabilità dei documenti;
- restano accessibili i documenti generali di gara e il contratto, in quanto idonei a soddisfare esigenze di conoscenza legittime;
- è esclusa ogni finalità esplorativa o di controllo generalizzato sull’operato della PA.
La sentenza si inserisce nel solco tracciato dall’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 10/2020 e dalle successive decisioni (nn. 19, 20 e 21/2020, 4/2021), che hanno chiarito come l’accesso difensivo richieda:
- un collegamento immediato e specifico tra i documenti richiesti e la posizione giuridica da tutelare;
- la prova che l’ostensione sia necessaria e non meramente utile alla difesa;
- la puntuale indicazione delle ragioni difensive, non potendo l’accesso essere utilizzato come strumento esplorativo o di controllo generalizzato.
In presenza di segreti tecnici o commerciali, la prova della stretta indispensabilità assume un ruolo decisivo e non può essere surrogata da mere ipotesi di rilevanza processuale.
La decisione rafforza dunque l’idea che il bilanciamento tra trasparenza e riservatezza debba essere condotto in modo rigoroso, evitando che l’accesso venga utilizzato come mezzo surrettizio per ottenere vantaggi concorrenziali.
Documenti Allegati
Sentenza