Affidamento diretto e principio di rotazione: equilibrio tra discrezionalità e trasparenza

Quadro normativo di riferimento

Sono diverse le norme del Codice che rilevano nel caso in esame.

Il punto di partenza è l’art. 50, comma 1, lett. b) del d.lgs. n. 36/2023, che consente l’affidamento diretto di servizi e forniture di importo inferiore a 140mila euro, previa consultazione di uno o più operatori economici, o sulla base di un avviso esplorativo.

Si tratta di una delle principali innovazioni del nuovo Codice, che ha inteso superare l’impostazione “emergenziale” introdotta dal d.l. n. 76/2020, rendendo la procedura diretta un istituto stabile e strutturato.

Spiega il TAR che l’affidamento diretto non implica una gara in senso tecnico: la stazione appaltante esercita un potere discrezionale nella scelta del contraente, purché la decisione sia tracciabile, motivata e coerente con i principi generali dell’art. 1.

Per gli affidamenti di importo inferiore a 40mila euro, l’art. 52 consente all’operatore economico di attestare il possesso dei requisiti mediante dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà. La stazione appaltante è tenuta a effettuare le verifiche anche a campione e, in caso di esito negativo, deve procedere alla risoluzione del contratto e alla segnalazione all’ANAC. Si tratta di una norma che traduce il principio di fiducia tra amministrazione e operatori economici, spostando il baricentro del controllo dalla fase di gara a quella dell’esecuzione.

Inoltre, ai sensi del comma 2 dell’art. 17 è la stazione appaltante è tenuta a  motivare la scelta anche negli affidamenti diretti.
La disposizione prevede che l’atto di affidamento individui “l’oggetto, l’importo e il contraente, unitamente alle ragioni della sua scelta, ai requisiti di carattere generale e, se necessari, a quelli inerenti alla capacità economico-finanziaria e tecnico-professionale”.

Questa formulazione rende evidente che la motivazione è elemento costitutivo dell’affidamento diretto: non serve una valutazione comparativa formalizzata in punteggi, ma deve emergere il percorso logico che ha condotto alla scelta dell’operatore. La motivazione, quindi, non è “accessoria” ma parte integrante del potere discrezionale.

Il principio di rotazione

Particolarmente rilevante anche l’art. 49, che disciplina il principio di rotazione degli affidamenti e degli inviti, volto a evitare la formazione di rendite di posizione in capo al gestore uscente.

Il comma 2 prevede espressamente che “in applicazione del principio di rotazione è vietato l’affidamento o l’aggiudicazione di un appalto al contraente uscente nei casi in cui due consecutivi affidamenti abbiano ad oggetto una commessa rientrante nello stesso settore merceologico o nella stessa categoria di opere o servizi”.

Il divieto, quindi, non è assoluto: opera solo in presenza di due affidamenti consecutivi allo stesso operatore. Non rileva l’appartenenza a reti o circuiti associativi, se non accompagnata da prova della continuità soggettiva.

L’art. 49, inoltre, ammette la possibilità di deroghe motivate ai sensi del comma 4, quando ragioni di continuità, specializzazione o specifico interesse pubblico rendano necessario l’affidamento al gestore uscente.

La decisione del TAR

Nel complesso, la pronuncia valorizza una lettura coerente del Codice: l’affidamento diretto resta una procedura di semplificazione controllata, dove la legittimità si misura nella chiarezza della motivazione, nella proporzionalità della scelta e nella tracciabilità del percorso amministrativo.

La discrezionalità riconosciuta alla stazione appaltante, spiega il TAR, non può essere intesa come libertà assoluta, ma come potere di scelta proporzionato e ragionato, da esercitarsi entro i confini della trasparenza e della coerenza logica.

La vera differenza rispetto alle procedure comparative non sta nella presenza o assenza di criteri, ma nella forma del controllo: nell’affidamento diretto, il giudizio di legittimità non si misura con i punteggi o con le graduatorie, bensì con la qualità della motivazione.

Ciò che rileva è che la determinazione finale consenta di comprendere perché l’amministrazione abbia ritenuto più idoneo un determinato operatore rispetto ad altri, anche attraverso elementi qualitativi, esperienziali o di affidabilità, purché collegati all’oggetto dell’affidamento.

Nel caso esaminato, la motivazione si fondava su tre elementi chiave:

• la natura non economica del servizio, trattandosi di un impianto sportivo privo di finalità lucrative;
• l’assenza di rischio operativo per l’amministrazione, che configurava il rapporto come attività resa per conto dell’ente;
• la funzione sociale della gestione, coerente con le finalità istituzionali e con la vocazione territoriale del soggetto affidatario.

Quanto al principio di rotazione, il TAR riafferma un criterio di applicazione non automatico: la norma mira a evitare che il gestore uscente, forte delle conoscenze acquisite, possa consolidare una posizione di vantaggio, ma non si applica quando manca la prova di due affidamenti consecutivi allo stesso operatore.

Non è dunque sufficiente richiamare l’appartenenza a un medesimo circuito o rete associativa: occorre dimostrare un’effettiva continuità soggettiva e temporale tra le gestioni.
Questa impostazione rafforza l’idea che la rotazione non sia un vincolo formale, bensì un principio di equilibrio concorrenziale, da attivare solo in presenza di un concreto rischio di reiterazione dell’affidamento.

Infine, il TAR chiarisce che l’obbligo di pubblicità post-affidamento non si traduce nella necessità di rendere pubblici i nominativi degli operatori consultati.

Il comma 9 dell’art. 50 impone la pubblicazione dell’avviso sui risultati, ma la norma si applica in modo differenziato a seconda della tipologia di procedura: negli affidamenti diretti ex lett. b), è sufficiente l’indicazione dell’esito, mentre l’elenco dei soggetti interpellati è richiesto solo per le negoziate di cui alle lettere c), d) ed e).

Conclusioni operative

Il ricorso è stato respinto, confermando una linea interpretativa pienamente coerente con la logica del nuovo Codice dei contratti pubblici e con l’evoluzione del principio di fiducia come criterio guida dell’azione amministrativa.

La decisione ribadisce che la semplificazione procedurale non equivale a libertà incondizionata, ma a una diversa modalità di responsabilità amministrativa, basata su coerenza, trasparenza e proporzionalità.

Ne discendono alcune indicazioni operative di rilievo:

• l’affidamento diretto è una procedura semplificata, ma non priva di garanzie: la scelta dell’operatore deve essere tracciabile e riconducibile a un ragionamento amministrativo fondato su elementi oggettivi, anche se espressi in forma sintetica;
• la discrezionalità non esonera dall’obbligo di motivazione: l’amministrazione può scegliere liberamente il contraente, ma deve spiegare le ragioni della scelta in modo proporzionato al valore e alla complessità dell’affidamento;
• la semplificazione non coincide con l’assenza di regole;
• il principio di rotazione opera solo in caso di affidamenti consecutivi allo stesso operatore: serve la prova concreta di due affidamenti successivi nello stesso ambito e per la stessa tipologia di servizio;
• le autodichiarazioni e le verifiche a campione restano strumenti pienamente legittimi.