Cumulo alla rinfusa: il Consiglio di Stato sull’estensione alle reti d'impresa
Palazzo Spada ribadisce che il cumulo alla rinfusa è un istituto riservato ai consorzi stabili e non estendibile alle reti d’impresa senza esplicita previsione normativa
Può una rete di imprese beneficiare del “cumulo alla rinfusa” previsto per i consorzi stabili, oppure si tratta di un istituto eccezionale applicabile solo nei casi espressamente previsti dal Codice dei contratti?
Con la sentenza del 27 ottobre 2025, n. 8289, il Consiglio di Stato torna a occuparsi di una delle questioni più delicate in materia di appalti pubblici, che incide direttamente sulla partecipazione alle gare e sulla qualificazione dei soggetti aggregati.
Cumulo alla rinfusa e reti d’impresa: il Consiglio di Stato sull’estensione a soggetti diversi dai consorzi stabili
La controversia nasce da una gara indetta per la stipula di un accordo quadro triennale relativo a lavori di manutenzione.
Il raggruppamento risultato secondo in graduatoria aveva contestato l’ammissione di un concorrente composto da una rete d’imprese, sostenendo che quest’ultima non disponesse dei requisiti di qualificazione nella categoria OS18-A, né di personale dipendente, e che l’impresa designata come esecutrice non fosse qualificata.
Il TAR aveva respinto il ricorso incidentale, ritenendo che la rete potesse comunque beneficiare, ai fini della qualificazione SOA, della disciplina prevista per i consorzi stabili dall’art. 68, comma 20, del d.lgs. 36/2023.
Una tesi che Palazzo Spada non ha condiviso, riformando integralmente la decisione di primo grado.
Quadro normativo di riferimento
Per dirimere la questione, il Collegio ha richiamato la normativa in materia, e in particolare l’art. 65, comma 2, lett. d), del d.Lgs. n. 36/2023, che definisce il consorzio stabile come una “struttura d’impresa comune” costituita da almeno tre consorziati e destinata a operare con continuità nel settore dei contratti pubblici.
Proprio questa autonomia organizzativa - distinta da quella delle singole imprese - rappresenta, secondo la giurisprudenza consolidata (tra cui Adunanza Plenaria n. 5/2021), il presupposto indispensabile per l’applicazione del cumulo alla rinfusa, ossia del meccanismo che consente di sommare i requisiti di qualificazione maturati dal consorzio e dalle sue consorziate.
Il quadro di riferimento è oggi delineato da:
- art. 67 d.lgs. 36/2023, che disciplina la qualificazione dei consorzi stabili;
- art. 225, comma 13, che interpreta autenticamente l’art. 47, comma 2-bis, del previgente d.lgs. 50/2016, confermando che il cumulo generalizzato spetta ai soli consorzi stabili.
L’art. 68, comma 20, del nuovo Codice consente di applicare alcune norme sui raggruppamenti anche alle reti di impresa, ma “solo ai fini della qualificazione SOA” e “in quanto compatibili”.
Per il Consiglio di Stato, è proprio questa previsione a non consentire un’estensione automatica del cumulo alla rinfusa oltre l’ambito dei consorzi stabili.
La decisione del Consiglio di Stato
La Sezione V ha quindi chiarito che il cumulo alla rinfusa costituisce un avvalimento ex lege, che opera in senso bidirezionale tra consorzio stabile e consorziate, fondato sull’unitarietà della struttura d’impresa collettiva.
In tale sistema:
- è il consorzio stabile, non la singola consorziata, a dover essere qualificato;
- la mancanza di qualificazione della consorziata esecutrice non è causa di esclusione, poiché la responsabilità resta solidale e il consorzio agisce come ausiliario ex lege.
Diversamente, le reti di impresa non presentano questa natura: non costituiscono una “struttura d’impresa comune” autonoma, ma semplici forme di collaborazione tra soggetti giuridici distinti, prive - salvo specifica previsione - della capacità di eseguire direttamente lavori con mezzi propri.
Pertanto, il Consiglio di Stato ha affermato che “In assenza di una norma espressa che lo consenta, va ribadita l’impossibilità giuridica di applicare il cumulo alla rinfusa alle reti di imprese, in quanto istituto di carattere eccezionale valevole per i soli consorzi stabili e dunque insuscettibile - in assenza di formale previsione ad hoc-– di applicazione al di fuori dei casi espressamente previsti.”
La rete coinvolta nel caso non possedeva i requisiti per essere assimilata a un consorzio stabile: mancava una propria organizzazione autonoma, non aveva dipendenti né una struttura d’impresa comune. Da qui la riforma della sentenza del TAR e il rigetto del ricorso originario.
Conclusioni
Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello, riformato la sentenza del TAR e respinto il ricorso originario,
La pronuncia si colloca nel solco della più recente giurisprudenza sull’autonomia dei soggetti collettivi nel sistema del Codice dei contratti, rafforzando due principi fondamentali:
- il cumulo alla rinfusa è ammissibile solo per i consorzi stabili, in quanto dotati di personalità giuridica e struttura produttiva propria, e non può essere esteso per analogia ad altri modelli di cooperazione;
- le reti di impresa restano forme di collaborazione e non di sostituzione. La loro partecipazione alle gare è ammessa, ma ciascun retista deve possedere i requisiti richiesti per la quota di esecuzione, senza cumuli automatici.
L’arresto chiarisce dunque che, nell’attuale assetto normativo, la rete d’impresa può fungere da strumento di aggregazione funzionale, non da soggetto qualificante unitario.
Dal punto di vista operativo:
- le reti d’impresa non possono utilizzare il cumulo alla rinfusa ai fini della qualificazione;
- l’art. 68, comma 20, ammette un’equiparazione limitata “in quanto compatibile” e solo per la qualificazione SOA;
- la struttura d’impresa autonoma è requisito essenziale per configurare un consorzio stabile;
- le stazioni appaltanti devono accertare con rigore la natura giuridica delle aggregazioni e l’effettiva titolarità dei requisiti di qualificazione.
Documenti Allegati
Sentenza